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parcerias público-privadas

Partindo da definição proposta por E. R. Yescombe em Public Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (2007), pode-se começar por definir as parcerias público-privadas (PPP) como: 1) um contrato de longo prazo (o contrato de PPP), celebrado entre um parceiro do sector público e um parceiro do sector privado; 2) que tem em vista o desenho, construção, financiamento e funcionamento de uma infraestrutura pública, a cargo do parceiro privado; 3) mediante pagamentos feitos ao privado, ao longo da vida do contrato de PPP, seja pelo Estado com recurso a dotações orçamentais, seja diretamente pelos utentes ou utilizadores através da cobrança de tarifas ou taxas; 4) assegurando-se que a infraestrutura ou permanece na propriedade do Estado ou reverte para este, no final da vigência do contrato de PPP, ainda que o mesmo possa ser objeto de renovação. Estes quatro aspetos merecem, contudo, algumas precisões (atender-se-á, nomeadamente, à concretização das PPP em Portugal). Quanto ao aspeto mencionado em 1), de que as PPP configuram um contrato de longo prazo, a afirmação não é inteiramente linear. A dúvida não se prende com a segunda parte: é de facto característica das PPP serem de longo prazo. Na verdade, a dúvida é a de saber se as PPP traduzem verdadeiramente um tipo de contrato ou antes um modelo de contratação (falar-se-á então de contratação em PPP), e se, sendo contrato, será um contrato único ou antes uma pluralidade de contratos (no limite, uma união de contratos). Isto porque as PPP são geralmente caracterizadas pela sua complexidade, envolvendo não apenas o contrato principal (o acordo de PPP propriamente dito), mas também outros, com destaque para os contratos de financiamento, contratos de seguros, contratos de empreitadas e de fornecimentos, contratações técnicas diversas, etc. Mas regressemos à primeira questão, mais interessante: a de saber se as PPP são um contrato ou antes um modelo de contratação. Admitimos como válidas as duas hipóteses, embora propendamos para a segunda opção. Ainda assim, admitindo que as PPP possam ser olhados como contrato, importa fazer notar que a identificação do tipo contratual em causa dependerá, antes de mais nada, do modelo de PPP perante o qual se esteja. Assim, à luz do modelo anglo-saxónico (o modelo da Private Finance Iniciative –PFI), que apresenta, na nossa opinião, uma natureza eminentemente institucionalizada, o contrato de PPP traduz-se na criação de um Special Purpose Vehicle (SPV), o qual pode inclusive passar pela formação de uma joint venture entre os principais parceiros (público e privado). Pertencerá a esse SPV assegurar a construção e a gestão da infraestrutura durante o período de vida útil do ativo e todas as relações contratuais iniciais e ulteriores que hajam de ser estabelecidas passam pela intervenção deste novo protagonista. Ora, como se vê, no modelo da PFI, a PPP estriba-se num contrato de direito societário (ou próximo deste), e a matriz é eminentemente privatística. Já no modelo concessivo – o modelo continental –, o contrato (principal) de PPP consiste numa concessão (de obras ou de serviços públicos), i.e., é verdadeiramente um contrato administrativo, ainda que lhe possam ser apontadas algumas especificidades relativamente às concessões “tradicionais”, quer do ponto de vista conceitual ou do alcance legal do conceito (respetivamente, por se tratar sempre de uma concessão de longo prazo e por delimitar a lei a aplicação do regime das PPP apenas a parcerias de montantes superiores a um valor predefinido), quer no plano do regime jurídico aplicável (seja em sede inicial, de decisão de contratar e de contratação, seja em fase posterior, a nível da execução – aspetos que veremos mais adiante). Nesta medida, no modelo concessivo, a matriz é mais fortemente juspublicística. Posto isto, olhando agora para o modelo português, que é um modelo concessivo, propendemos a defender que as PPP se traduzem não num (único) contrato, ou sequer numa união de contratos, antes verdadeiramente num modelo de contratação (ainda que encerrem um contrato principal, de concessão, a par de outros, contratos acessórios). Esta qualificação resulta dos seguintes elementos (para maior desenvolvimento dos pontos seguintes, leia-se o estudo de 2009 de Nazaré C. Cabral; veja-se ainda, em sentido não distante, o texto de Maria Eduarda Azevedo): i) Fundamento das PPP: as PPP desenvolvem-se sobretudo a partir de finais do séc. XX para superarem as restrições orçamentais com que diversos países desenvolvidos se veem confrontados, nomeadamente para continuarem a realizar grandes investimentos públicos. As PPP foram um expediente satisfatório que esses mesmos países forjaram para ganhar “espaço orçamental” numa altura em que se acentuavam os seus problemas orçamentais, designadamente em virtude do elevado crescimento da despesa pública e dos níveis de endividamento. Nesta medida, as PPP aproveitam-se de modelações contratuais convencionais (g. contratos de concessão) para as adaptarem a finalidades contemporâneas do ponto de vista económico e financeiro: capacidade de realização de grandes investimentos em contexto orçamental restritivo; ii) Os alcances da noção de PPP: mais do que contrato, mais do que união de contratos, as PPP traduzem um arranjo complexo que envolve relações contratuais (relevância estrita ou jurídica), mas que envolve também, desde logo, uma determinada visão ou conceção acerca da forma como o Estado deve agir na economia, pela intermediação da ideia de contratualização externa (contracting out) e, se se quiser, em sentido amplo, de privatização da própria administração pública (relevância ampla ou económica). Enquanto visão acerca da atuação do Estado na economia, as PPP configuram muito mais do que um contrato: elas são um verdadeiro modelo de contratação. Justamente, neste sentido, é usual encontrar a contraposição entre modelo de contratação em PPP e modelo de contratação pública tradicional, conforme foi clarificado por António Pombeiro. Neste último, o Estado envolve-se diretamente na conceção, desenho, aprovisionamento, produção, distribuição, aquisição, posse, propriedade, manutenção, atualização dos ativos destinados à satisfação de necessidades públicas. Diversamente, no modelo de contratação em PPP, a Administração Pública apenas delimita, caracteriza e quantifica as necessidades públicas essenciais, contratando esse provimento em parceria com o sector privado, de modo a maximizar o Value for Money (VfM) e a minimizar o risco do seu envolvimento, sem deixar no entanto de exercer controlo efetivo sobre o provimento em causa. O parceiro privado é corresponsabilizado pelo sucesso do empreendimento por toda a vida do contrato, respondendo pela economia, eficiência e eficácia, e ainda pelo impacto económico de todo o empreendimento na satisfação das necessidades públicas. Repare-se que a própria legislação aplicável (o de-lei n.º 111/2012, de 23 de maio, e também, para o efeito, o n.º 2 do art. 19.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), lei n.º 91/2001, de 20 de agosto) acolhe o chamado “princípio do comparador do sector público” (CSP), que mais não significa, na verdade, do que a necessidade de, aquando da decisão de contratar em PPP, se proceder a uma análise comparada entre os resultados económicos e financeiros a obter com a PPP e os resultados que se obteriam caso se optasse pela contratação pública em moldes tradicionais; iii) A dimensão whole-life das PPP: um dos elementos que permite também diferenciar as PPP relativamente às soluções de contratação pública convencionais reside na sua perspetiva whole-life. O princípio do VfM (antes mencionado), que basicamente significa “fazer mais com o mesmo dinheiro”, permite fixar a atenção numa característica nem sempre evidenciada nos processos de contratação pública: o facto de tais processos não se esgotarem no momento pré-adjudicatório e adjudicatório, antes se tratando de processos whole-life, de aquisição a terceiros de bens, serviços ou obras públicas que, por isso, se iniciam com a identificação da necessidade coletiva e terminam com a conclusão do contrato ou com o fim da disponibilidade da infraestrutura em causa. O VfM pode ser assim definido, de acordo com Darrin Grimsey e Mervyn Lewis (2004), como a combinação ótima do custo e da qualidade whole-life, com vista à satisfação das necessidades dos utilizadores. Estes mesmos autores acrescentam que uma das grandes vantagens das PPP reside no facto de se alicerçarem numa abordagem “whole-of-life cycle ‘bundled’” (GRIMSEY e LEWIS, 2004, 135). Esta integração leva a que a infraestrutura seja desenhada não apenas tendo em vista a satisfação de serviços core, mas também de todos os serviços associados. Por sua vez, trata-se não apenas de responder, no imediato ou no curto prazo, a uma dada necessidade, mas também de garantir a provisão ao longo do ciclo da vida da infraestrutura (disponibilidade e qualidade da infraestrutura no médio e longo prazos). As PPP são pois um incentivo contratual que leva o parceiro privado a olhar para além da fase de conceção e construção, para se fixar também nas fases de funcionamento e manutenção. Ainda que existam argumentos favoráveis à provisão unbundled, a verdade é que, para estes autores, “a atribuição da coordenação do projeto a uma só entidade do sector privado (ou consórcio) garante melhores incentivos e aumenta o esforço de ‘accountability’” (Id., Ibid., 136); iv) As PPP e a distribuição dos riscos: este é, sem dúvida, um dos elementos matriciais das PPP enquanto modelo novo, distinto, de contratação relativamente às soluções convencionais. Mas repare-se, antes de mais nada, que os princípios de distribuição dos riscos são já de há muito conhecidos no direito, tal como lembra António Menezes Cordeiro: “O sentido geral do sistema do risco, bastante harmonioso, é o seguinte: se o Direito atribui a um sujeito, através do esquema do direito subjetivo, uma vantagem, é justo que corra, contra ele, a possibilidade de dano superveniente causal. Ubi commoda, ibi incommoda. [...] Observa-se ainda que, em situações relativas – maxime, contratos bilaterais – o risco distribui-se por ambos os intervenientes” (CORDEIRO, 1987, 43). No caso das PPP, o critério operativo, aceite em termos internacionais (FMI, OCDE, etc.) e pela generalidade das legislações aplicáveis, e que permite identificar que riscos é que devem transferidos do parceiro público para o privado e os que devem permanecer da responsabilidade do primeiro é um critério pragmático. Ele expressa-se, de acordo com Yescombe (2007), no seguinte: o risco deve ser suportado pela parte que o consiga suportar melhor a um custo mais baixo. A esta regra não é alheia, como bem se compreende, a natureza duradoura do contrato em PPP. Além deste critério pragmático de distribuição de riscos (impropriamente também denominada de partilha de riscos), uma outra particularidade nos contratos em PPP reside no facto de deles constar, ab initio, e., logo na definição do clausulado contratual, a chamada “matriz de riscos”. Nesta, as partes, em regra de acordo com o critério supra, alocam os diferentes riscos de uma PPP aos dois parceiros principais envolvidos e eventualmente, em casos particulares, a terceiros (e.g., seguradoras). De entre os riscos geralmente cometidos ao parceiro público, destacam-se os riscos políticos (v.g. revisões constitucionais, alterações legislativas que tenham relevância direta ou indireta sobre a execução do contrato de PPP, em suma, o chamado fait du prince) e os riscos económicos (v.g. taxa de inflação). A alteração das taxas de juro em regra tende a ser assumida por ambos os contraentes (uma vez que ela é por vezes exógena relativamente à ação governativa) e, sendo um risco de grande significado, pode mesmo ser estabilizada pelas partes, mediante definição prévia, no mercado de derivados, da taxa de juro aplicável ao longo da execução do contrato: o caso mais comum são os swaps de taxas de juro. Já os riscos de conceção e de construção, bem como os riscos de funcionamento ou e performance (incluindo o risco de mercado ou de procura), são, em regra, assumidos pelo parceiro privado; v) A posição particular do terceiro financiador: este é um aspeto que se evidencia nas modernas PPP, quando as comparamos com os modelos de contratação convencionais. Repare-se, desde logo, que as PPP são marcadas por arranjos financeiros complexos, que em certos casos envolvem o recurso ao project finance. Como é referido por R. Yescombe, o project finance, enquanto técnica de financiamento, está particularmente vocacionado para a implementação de infraestruturas e/ou exploração de monopólios naturais (e.g., recursos naturais e energia). O maior impulso ao desenvolvimento das soluções de project finance aconteceu a partir da déc. de 70 do séc. XX, com o desenvolvimento de algumas técnicas financeiras, a saber: generalização dos empréstimos de longo prazo a sociedades clientes (quando até aí os bancos comerciais apenas emprestavam no curto prazo); utilização de créditos de exportação para financiar projetos de maior envergadura; recurso à shipping finance, pela qual os bancos financiam a construção de navios grandes, garantindo-se através dos fretes a realizar no longo prazo (i.e., o financiamento da construção é feito contra um cash-flow contratual, em que o financiado é uma companhia special-purpose proprietária do navio, em moldes muito similares às estruturas de project finance); o desenvolvimento das finanças do imobiliário, de novo envolvendo empréstimos garantidos através dos rendimentos de longo prazo projetados; a locação financeira tax-based que habituou os bancos a complexos cash-flows. Como é referido, por outro lado, por Graham Vinter, o project finance é uma forma de financiamento de infraestruturas ou projetos industriais de longo prazo, baseado numa estrutura financeira complexa assente em dívida e outras formas de financiamento (v.g. ações próprias), na qual a dívida é saldada através do cashflow gerado com a operacionalização do projeto, mais do que através de capitais próprios das empresas promotoras desse projeto. O financiamento é, por sua vez, fundamentalmente garantido por todos os ativos afetos ao projeto, incluindo os rendimentos previstos no contrato. Poder-se-á, na verdade, considerar que o objetivo último de recurso a esta forma de “engenharia financeira” é justamente o de assegurar que o projeto em causa seja autossuficiente do ponto de vista financeiro. Neste amplo complexo de financiamento, ganha, assim, importância acrescida o papel do terceiro financiador que, sendo terceiro relativamente ao contrato de base (o contrato de concessão), acaba por assumir o papel principal. Isto resulta em boa medida do facto, antes assinalado, de as PPP constituírem um processo alternativo de captação de financiamento para realização de grandes projetos de investimento. Por isso, a posição do terceiro financiador acaba por merecer, desde logo na lei, especiais cautelas e tutelas, principalmente na fase de execução da PPP e perante vicissitudes contratuais tão diversas, como sejam a modificação unilateral dos contratos, a renegociação ou a reposição do equilíbrio financeiro; iv) A diversificação das fontes de pagamento ao parceiro privado: diferentemente das concessões tradicionais, em que os pagamentos se fazem sobretudo diretamente pelos utilizadores, nas concessões PPP esses pagamentos podem também ser reclamados ao Estado mediante dotações orçamentais. Nesta medida, e sem prejuízo do que foi referido em ii) (apontando para um menor envolvimento do Estado nas PPP, em comparação com a contratação pública tradicional), a verdade é que, no caso particular das contratações sob a forma de concessão, veremos que, paradoxalmente, nas concessões PPP acabam por existir alguns elementos que apontam para uma menor privatização (lato sensu) destas, quando comparadas com as concessões tradicionais. E um desses aspetos tem que ver precisamente com a questão dos pagamentos, os quais, nas PPP, podem ser feitos diretamente pelo Estado ao parceiro privado; v) A reversibilidade dos ativos para o Estado: as PPP oscilam entre modelos que não implicam necessariamente a reversibilidade dos ativos para o Estado no final do contrato, como é o caso do modelo Buy-Build-Operate (BBO) – no qual o sector privado compra ao Estado uma infraestrutura previamente existente, assegurando depois a sua manutenção, renovação, modernização e expansão, e garantindo a sua exploração, sem haver qualquer obrigação de devolução posterior ao Estado –, e modelos em que essa reversibilidade ocorre, o caso do Build-Operate-Transfer (BOT) – no qual o sector privado desenha e constrói a infraestrutura, opera com ela, e depois procede à sua transferência para o Estado logo que concluído o prazo de duração do contrato ou em data específica, ainda que posteriormente possa arrendar o mesmo ativo –, passando por modelos em que a propriedade permanece no Estado, como sucede com o design-finance-build-operate (DFBO) – em que o sector privado desenha, constrói, possui, desenvolve, opera e gere a infraestrutura, mas com a propriedade nas mãos do Estado. Repare-se que desta forma, com a explicação mencionada em iv) e v), acabamos por tratar também, desde já, dos elementos característicos da noção de PPP apontados ainda por R. Yescombe, respetivamente nos pontos 3) e 4) de que demos nota logo no início do texto presente. Resta-nos assim a análise da característica restante, mencionada no ponto 2) da mesma definição: recorde-se o facto de as PPP terem em vista o desenho, construção, financiamento e funcionamento de uma infraestrutura pública, a cargo do parceiro privado. Este aspeto tem, em nossa opinião, mais importância do que à primeira vista parecer ter. Na verdade, o facto de as PPP estarem referenciadas a uma infraestrutura – e deverá ser, quanto a nós, uma infraestrutura económica ou social hard (e não apenas soft) – permite afastar da noção de PPP simples formas de cooperação entre o sector público e privado (veja-se no caso português, e.g., os acordos de cooperação celebrados entre o Estado e as instituições particulares de solidariedade social na área da ação social), que, sendo de carácter duradouro, não se referem de forma inequívoca à construção, gestão e exploração de uma certa e determinada infraestrutura hard. As PPP em Portugal  As PPP têm uma história impressionante em Portugal, não apenas por causa da sua expressão e, até certo momento, por causa da sua vitalidade, mas também pelos resultados perniciosos. Na verdade, precedendo ainda a aprovação do primeiro regime jurídico sobre contratação em PPP, o dec.-lei n.º 86/2003, de 26 de abril (alterado, especialmente pelo dec.-lei n.º 141/2006, de 27 de julho), e bem assim do Código dos Contratos Públicos (aprovado pelo dec.-lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, e suas alterações), diversas PPP foram celebradas no nosso país, sobretudo nos sectores rodoviário (autoestradas com portagens, mas também sem custos para o utilizador – SCUTs) e ferroviário (e.g., Fertagus e metropolitano ligeiro do sul do Tejo). O modelo de PPP não se limitou contudo a estes sectores: já antes, em 2002, se conhecera a primeira regulamentação das parcerias no sector da saúde, com a aprovação do dec.-lei n.º 185/2002, de 20 de agosto, e já antes se dera a celebração do primeiro contrato de gestão com um grupo privado, no caso relativo à gestão do Hospital Amadora-Sintra. Aliás, este aspeto é curioso: o contrato de gestão, adaptado às parcerias na saúde, não é muito diferente de uma concessão de serviço público (ainda que possa implicar a construção da infraestrutura hospitalar); a sua especificidade estará no objeto – concessiona-se o serviço de saúde (i.e., a prestação de cuidados médicos em estabelecimentos clínicos). Desde cedo, o modelo seguido em Portugal demonstrou falhas de conceção e de execução que foram aliás evidenciadas pelo Tribunal de Contas nas sucessivas auditorias que realizou a propósito de cada uma delas: i) falhas de planeamento e de consulta; ii) custos exorbitantes associados à contratação externa de consultores (jurídicos, financeiros, técnicos, etc.); iii) insuficiente estimação de custos, insuficiente avaliação da comportabilidade orçamental do projeto, insuficiente avaliação de impactos económicos e sociais de longo prazo; iv) falhas na distribuição dos riscos geralmente em desfavor do Estado (v.g. imputação afinal do risco de procura ao Estado); v) cláusulas leoninas em desfavor do Estado; vi) adjudicações a baixo custo potenciando renegociações geralmente lesivas do interesse público; vii) em resultado da má negociação inicial, recurso posterior à modificação unilateral do contrato, implicando o recurso ao mecanismo da reposição do equilíbrio financeiro, também ele desfavorável para o Estado; viii) atrasos diversos na execução dos projetos determinado revisão ulterior dos custos finais respetivos. Acima de tudo, verificou-se que as PPP acabaram por ser um expediente fácil, não suficientemente blindado e balizado do ponto de vista jurídico e financeiro, para obviar a falta de “espaço orçamental”, criando dívida futura, em muitos casos oculta sob a forma de responsabilidades contingentes. A crise financeira iniciada em 2008 exacerbou a dimensão desta herança. Após a celebração do Memorando com a Troika (maio de 2011), Portugal adotou um conjunto de medidas relativamente a esta matéria. Foi elaborado um primeiro relatório (2012), intitulado “Parcerias Público-Privadas e Concessões”, do qual resultou a seguinte avaliação financeira referente às PPP existentes: i) os seus encargos líquidos globais (nos vários sectores) ascendiam, em 2011, a 1.823.000.000 euros; ii) o período mais crítico dos encargos líquidos das PPP ocorreria entre 2015-2018, com o valor a ascender a 2.000.000.000 euros; iii) a partir desta data e até 2045 (fim dos contratos ou do período de vida útil dos ativos), os encargos decresceriam até atingirem então o valor de zero euros. Na sequência desta primeira avaliação, foram adotadas as seguintes medidas: 1) proibição de lançamento, desde 2011 em adiante, de novas PPP (embora algumas estivessem já em fase de estudo, mormente no sector da saúde, e não viessem a ser abandonadas); 2) aprovação, em 2012, de um novo quadro legal das PPP (dec.-lei n.º 111/2012, de 23 de maio); 3) avaliação e renegociação de diversas PPP antes celebradas no continente: as concessões ex-SCUTS (Norte Litoral, Grande Porto, Interior Norte, Costa de Prata, Beira Litoral/Beira Alta, Beira Interior e Algarve); as concessões do Norte e da Grande Lisboa; e as subconcessões da EP (Transmontana, do Baixo Tejo, do Baixo Alentejo, do Litoral Oeste, do Pinhal Interior e do Algarve Litoral). O dec.-lei n.º 111/2012 surge pois numa altura de contenção, dada a situação presente e futura das finanças públicas portuguesas. A malha das exigências aplicáveis às fases pré-contratual e contratual apertaram-se, embora na essência não tenha havido uma grande mutação relativamente ao regime anterior (constante do dec.-lei n.º 86/2003). Ainda assim, há no novo decreto-lei uma novidade importante: a criação da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos que passa a centralizar as funções de preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento global  dos processos de PPP, ao mesmo tempo que presta apoio técnico especializado ao Governo em matéria de natureza económico-financeira. Esta Unidade Técnica vem ainda, para este efeito, substituir a Parpública, pois a esta cabe, nos termos da legislação anterior, a generalidade das funções ora cometidas à nova Unidade. Na implementação de uma PPP, vamos distinguir entre fase de preparação e fase pré-contratual. Na fase de preparação, intervém a equipa de projeto, constituída sempre que algum dos possíveis parceiros públicos (desde logo, o Estado) entenda lançar mão de uma parceria, cabendo-lhe, além de verificar os pressupostos para o lançamento de uma parceria (cf. n.º 3 do art. 12.º, em articulação com o art. 6.º, ambos do dec.-lei n.º 111/2012), também proceder à elaboração e justificação do modelo de parceria a adotar, bem como realizar o estudo estratégico e económico-financeiro que a sustentará. Tendo por base este trabalho prévio, os membros do Governo competentes (ministro das Finanças e ministros sectoriais) aprovam a decisão de lançar a parceria. Dessa decisão, constará também, de entre outros elementos (cf. art. 13.º, n.º 4), a escolha do tipo de procedimento, a aprovação do caderno de encargos e a escolha dos membros do júri. O lançamento da parceria corresponde assim à fase pré-adjudicatória e aqui deve atender-se não apenas ao regime do dec.-lei n.º 111/2012 (especialmente os arts. 16.ºss.), mas também ao Código dos Contratos Públicos (CCP) (regras procedimentais, sobretudo arts. 130.ºss.). A fase pré-adjudicatória é encerrada com a adjudicação e celebração ulterior do contrato de parceria, sem prejuízo de se prever no n.º 3 do art. 18.º a chamada cláusula gateway, uma cláusula usual neste tipo de contratação, justificada pela necessidade de salvaguarda do interesse público e dos interesses financeiros do Estado, que garante que a qualquer momento se possa pôr “termo ao procedimento em curso relativo à constituição da parceria, sem direito a qualquer indemnização, sempre que, de acordo com a apreciação dos objetivos a prosseguir, os resultados das análises e avaliações realizadas até então ou os resultados das negociações levadas a cabo com os concorrentes não correspondam, em termos satisfatórios, aos fins de interesse público subjacentes à constituição da parceria, incluindo a respetiva comportabilidade de encargos globais estimados”. Estando implementada a parceria, esta começa a ser executada. Não se ignora que, por causa da sua natureza duradoura, uma PPP fique sujeita a inúmeras vicissitudes, algumas previstas, outras imprevisíveis, que poderão conduzir a diferentes tipos de alterações. As PPP comportam ainda, durante a sua execução, dois elementos que não raro se antagonizam: de um lado, a prevalência que nelas deve ser dada à prossecução do interesse público; do outro, a necessidade de garantir a tutela da confiança e dos interesses económicos dos parceiros privados. As alterações podem ter dois tipos de fontes jurídicas. Podem ser ditadas pela renegociação ou por modificações unilaterais  por parte do Estado (sobre estas fontes de modificação objetiva, vejam-se os arts. 311.ºss. do CCP). Sempre que as alterações, afetando o equilíbrio económico e financeiro do contrato, sejam devidas ao chamado fait du prince ou a atos unilaterais do parceiro público (v.g. atos administrativos), reconduzíveis ao exercício de potestas variandi, há lugar à reposição do equilíbrio económico financeiro do contrato (cf. n.º 1 do art. 314.º do CCP). Esta pode implicar uma revisão de preços, a alteração dos prazos do contrato com natureza reparadora, redefinição de outras condições contratuais, etc. Importa notar que, para aferir do equilíbrio financeiro, deverá ter-se em conta o respetivo Caso Base (anexo ao contrato) que representa a equação financeira da PPP, o qual deverá integrar todas as receitas previstas pelo parceiro privado decorrentes do desenvolvimento da parceria, i.e., as receitas acessórias e receitas cessantes. O dec.-lei n.º 111/2012 limitou as possibilidades de modificação unilateral, desde logo do ponto de vista financeiro: assim, carece de despacho prévio de concordância dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do projeto em causa qualquer decisão do parceiro público, no âmbito da execução do respetivo contrato e das condições aí fixadas, suscetível de gerar: a) um acréscimo dos encargos previstos para o sector público, exceto se o respetivo valor não exceder, em termos anuais, 1.000.000 euros brutos ou, em termos acumulados, 10.000.000 euros brutos, em valores atualizados; b) uma redução de encargos para o parceiro privado (cf. n.º 2 do art. 20.º). Nos demais casos de alteração – mormente nos casos de renegociação –, poderão ser definidas outras formas de compensação ou de redefinição da equação financeira, mas tecnicamente, em sentido estrito, não se tratará de reposição do equilíbrio financeiro. Próximo do mecanismo de reposição do equilíbrio financeiro, de certa forma o seu reverso, é o instituto da partilha de benefícios, previsto no art. 21.º do dec.-lei n.º 111/2012 e no art. 341.º do CCP. Há lugar à partilha de benefícios sempre que numa PPP se verifiquem duas condições cumulativas: i) ocorra um acréscimo anormal e imprevisível dos benefícios financeiros para o parceiro privado; ii) o referido acréscimo não resulte da eficiente gestão e das oportunidades criadas pelo mesmo parceiro privado. Tal pode ficar a dever-se, nomeadamente, à melhoria das condições de financiamento da PPP em virtude da renegociação ou substituição dos contratos de financiamento. Pode dizer-se, em suma, que a partilha de benefícios, tal como a reposição do equilíbrio financeiro, constituem respostas jurídicas para os efeitos da alteração das circunstâncias (de fonte vária) sobre o equilíbrio contratual e recursos jurídicos que visam garantir a preservação da justiça negocial e, em última análise, evitar o enriquecimento ilícito. As PPP nas regiões autónomas Uma última referência nos resta para as parcerias público-privadas celebradas nas regiões autónomas (RA). À semelhança do que sucedeu no continente, também aqui o interesse pelas PPP cresceu a partir do começo do séc. XXI e também aqui o modelo concessivo – sobretudo no sector rodoviário – foi o dominante. Vejamos, em particular, o caso madeirense. A experiência iniciou-se ainda em finais do séc. XX, com a criação da VIALITORAL – Concessões Rodoviárias da Madeira, S.A. encarregue da concessão do troço rodoviário da VR1 (ER 101) entre a Ribeira Brava e Machico, e depois com a criação, em 2004, da VIAEXPRESSO, S.A., uma concessionária de serviço público responsável pela gestão, exploração e conservação das vias expresso regionais, em regime SCUT, por um período de 25 anos. Mais tarde, em 2008, viria a ser criada uma outra empresa, a VIAMADEIRA, S.A., cujo objetivo seria também o de assumir a concessão de vias rodoviárias construídas ou a construir naquele território. Até à sua dissolução em 2011 (coincidente grosso modo com a celebração do memorando da Troika), diversos contratos foram adjudicados à mesma empresa. Assim, segundo informação fornecida pelo Tribunal de Contas no seu Relatório de Auditoria n.º 14/2012-FS/SRMTC, de novembro de 2012, a concessão à VIAMADEIRA, S.A. abrangeu a exploração, conservação e manutenção dos troços de estradas regionais abaixo descritos, em regime de exclusivo, sem cobrança direta aos utilizadores (SCUT): VE1 – Ribeira de São Jorge-Arco de São Jorge; VE1 – Arco de São Jorge-Boaventura; VE1 – Boaventura-São Vicente; VE8 – Vasco Gil-Fundoa, à cota 500; VR2 – Câmara de Lobos-Estreito de Câmara de Lobos; VE3 – Fajã da Ovelha-Ponta do Pargo; VE3 – Variante da Madalena do Mar. De acordo com a indicação constante na p. 36 do mesmo Relatório, “em termos globais, até 30 de novembro de 2011, o envolvimento financeiro da RAM rondava os 309 milhões de euros, dos quais 253,5 milhões de euros respeitantes às empreitadas de construção dos troços e 40 milhões de euros respeitantes a juros de mora”. De resto, os efeitos das concessões sobre o erário regional continuam a fazer-se sentir, mesmo em relação àquelas duas empresas iniciais. Em agosto de 2015, o Governo regional anunciou a decisão de assumir encargos orçamentais no valor de 158.700.000 euros relativos à regularização de dívida com as empresas concessionárias de rede viária VIAEXPRESSO e VIALITORAL. Esta medida é ainda o resultado de um processo de renegociação das PPP, imposto pelo Plano de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) do arquipélago e celebrado na sequência do Memorando da Troika.   Nazaré da Costa Cabral (atualizado a 01.01.2017)  

Direito e Política Economia e Finanças

empresas locais

A evolução que se verificou no quadro jurídico das empresas públicas portuguesas, desde o período de nacionalizações que se seguiu à Revolução de 1974 até ao processo (re)privatizador que teve lugar a partir da déc. de 90 do séc. XX, traduz claramente a evolução política e económica que ocorreu neste período. O regime jurídico inicial constava do dec.-lei n.º 260/76, de 8 de abril, e era, como facilmente se compreende, um regime herdeiro do momento revolucionário que apontava para caminhos de estatização da economia, desde logo pela presença do Estado na maior parte dos sectores económicos, e designadamente dos sectores-chave. Na sequência das nacionalizações levadas a cabo nos anos subsequentes à Revolução de 25 de abril de 1974, a necessidade foi então a de criar um regime que desse respaldo ao novo figurino jurídico entretanto forjado, o de empresas públicas de raiz estatutária, claramente apartadas do modelo societário aplicável às empresas privadas. O modelo era assim de carácter fortemente jus-publicístico, atestando a presença forte e intensa do Estado na definição das orientações estratégicas, mas também na própria gestão dessas empresas, e a pretendida subordinação do poder económico ao poder político. Tratava-se de empresas públicas políticas. Relativamente ao sector público local, pelo contrário, o mundo empresarial desconheceu um regime próprio durante os primeiros anos do sistema democrático que se seguiu ao 25 de Abril, e ele só viria a ser objeto de atenção particular com a aprovação da lei n.º 58/98, de 18 de agosto, que estabeleceu o primeiro regime jurídico aplicável a empresas públicas municipais. Como bem se vê, os tempos eram já outros. O movimento de reprivatização da economia estava em marcha e apontavam-se alternativas com vista ao reforço da lógica privatística na gestão pública em geral. A influência que se fazia sentir era já então a do modelo liberal, anglo-saxónico, da new public management. Por isso, de certa forma, o dec.-lei n.º 58/98 acabaria por ser premonitório, lançando as bases para a reforma do regime do sector empresarial do Estado que, no ano seguinte, viria a ser concretizada com a aprovação do dec.-lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, alterado e republicado pelo dec.-lei n.º 300/2007, de 23 de agosto. Este último diploma foi muito inovador e teve, desde logo, como principal intuito dar a devida cobertura legal a empresas públicas, que, sendo ainda públicas, haviam sido transformadas em sociedades anónimas e aguardavam privatização do capital, e que, como tal, não conheciam previsão no quadro jurídico anterior (o de 1976). Assim, de acordo com este mesmo diploma, as empresas públicas passaram a poder ser de dois tipos: (i) sociedades comerciais nas quais o Estado ou outras entidades públicas exerçam ou possam exercer uma influência dominante, em virtude de detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou do direito a designar ou a destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização; (ii) entidades públicas empresariais (EPE), correspondentes às “velhas” empresas públicas saídas da Revolução. Para além destas, o Sector Público Empresarial (SPE) integraria também as empresas participadas, consideradas estas entidades em que o Estado ou qualquer entidade pública estadual de carácter administrativo ou empresarial detivesse uma participação permanente no capital, ou seja, uma participação desprovida de objetivos exclusivamente financeiros, presumindo-se haver essa natureza permanente quando o capital público representasse uma percentagem superior a 10 % da totalidade do capital social. O dec.-lei n.º 558/99 anunciava assim várias mudanças. Em primeiro lugar, a transformação sugerida de género – do género estatutário para o género societário –, como pré-condição necessária de alienação do capital social junto de privados. Em segundo lugar, a afirmação do regime societário como regime-regra aplicável às empresas públicas, sem prejuízo da manutenção de elementos jus-publicísticos nesse mesmo regime. Por fim, por causa do que antecede, a erosão tendencial e progressiva do universo público empresarial. O regime aplicável às empresas públicas, ainda que feito predominantemente de regras de natureza privatística (v.g., direito aplicável às sociedades comerciais), contemplava, como afirmámos antes, um conjunto importante de regras de procedentes do direito público (e, em especial do direito administrativo), apartadas claramente do direito comercial. Destas, destacavam-se as regras relativas às orientações estratégicas definidas pelo Conselho de Ministros (e suscetíveis de contratualização) e, bem assim, as que impunham deveres de informação ao ministro das Finanças e definiam os poderes deste, de acompanhamento e fiscalização daquelas empresas. A lei n.º 58/98 tinha, como dissemos, potenciado e pré-anunciado estas mesmas alterações. No entanto, o seu escopo e utilidade foram, como não poderiam deixar de ser, mais limitados. Tratava-se, acima de tudo, de definir o quadro jurídico de atuação das empresas municipais, cuja previsão genérica já constava, de resto, das primeiras leis das autarquias locais, a lei n.º 79/77, de 25 de outubro, e o dec.-lei n.º 100/84, de 29 de março. Os aspetos principais do novo regime de 1998 foram, tal como referido por João Pacheco Amorim, os seguintes: (i) a criação das empresas municipais por deliberação da assembleia municipal, sob proposta da Câmara e constituição por escritura pública; (ii) a circunscrição do objeto social à prossecução de fins de interesse público e sempre dentro das atribuições das autarquias em causa; (iii) a sujeição da respetiva atividade ao direito privado; (iv) a delimitação do exercício de poderes de autoridade e sempre por delegação; (v) a sujeição das empresas públicas e de capitais públicos a fortes poderes de tutela e de superintendência dos executivos autárquicos, com destaque para o poder de aprovação dos preços e tarifas; (vi) sujeição aos poderes de controlo financeiro sucessivo do Tribunal de Contas; (vii) a fixação de limites para a contração, pelos municípios, de empréstimos de médio e de longo prazos (AMORIM, 2000, 49-51). Mas, verdadeiramente, o acolhimento da distinção, traçada entretanto no regime jurídico do SPE (o já referido dec.-lei n.º 558/99), entre empresas públicas de natureza estatutária e empresas de natureza societária só viria a fazer-se plenamente, no caso das empresas municipais, anos mais tarde, com a aprovação da lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro. Esta divisão, atendendo ao critério do género ou natureza, e a outra, em função do critério do alcance territorial, entre empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, foram de resto duas das maiores novidades desta lei em face da anterior. O aspeto central, relativamente ao acolhimento expresso de empresas de natureza societária, foi a concretização do conceito de influência dominante, condição para a qualificação de uma empresa municipal como pública (também aqui o regime local foi tributário da influência do regime do SPE). Considerou-se existir influência dominante nas seguintes circunstâncias: detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou; direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou de fiscalização. Este mesmo critério permitiria, por outro lado, traçar a distinção entre empresas públicas (total ou parcialmente) e empresas (meramente) participadas. Quanto ao objeto social, além de se manter a exigência de inserção do mesmo no âmbito das atribuições das autarquias ou das associações de municípios respetivas, concretizou-se melhor a delimitação desse objeto e da própria modalidade de empresa municipal, em razão dos fins prosseguidos. Seria pelo menos um de três: a exploração de atividades de interesse geral; a promoção do desenvolvimento local e regional; a gestão de concessões (art. 5.º, n.º 1 da lei n.º 53-F/2006). A concretização destas três modalidades de empresas municipais fazia-se, depois, respetivamente, nos capítulos ii, iii e iv do mesmo diploma. Assim, (i) as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse geral, aquelas cujas atividades consistiriam em assegurar a universalidade e a continuidade dos serviços prestados, a satisfação das necessidades básicas dos cidadãos, a coesão económica e social, local ou regional, e a proteção dos utentes, sem prejuízo da eficiência económica e do respeito pelos princípios da não discriminação e da transparência (art. 18.º); (ii) as empresas encarregadas da promoção do desenvolvimento local e regional, aquelas cujas atividades passariam por assegurar a promoção do crescimento económico local e regional, a eliminação das assimetrias e o reforço da coesão económica e social, local ou regional, sem prejuízo da eficiência económica e do respeito pelos princípios da não discriminação e da transparência (art. 21.º, n.º 1); finalmente, como categoria residual, (iii) as empresas encarregadas da gestão de concessões, aquelas que, não se integrando nas categorias anteriores, tivessem por objeto a gestão de concessões atribuídas por entidades públicas (art. 24.º). A Lei das Finanças Locais (LFL) (lei n.º 2/2007, de 16 de janeiro), entretanto aprovada, clarificaria o conteúdo desse objeto possível, ao elencar as áreas que poderiam justificar a criação de empresas públicas municipais nas três categorias supra – e sem prejuízo de gestão direta pelas unidades administrativas –, a saber: abastecimento público de água, saneamento de águas residuais, gestão de resíduos sólidos, transportes coletivos de pessoas e mercadorias e distribuição de energia elétrica em baixa tensão (art. 16.º, n.º 3). Clarificou-se que, nestes casos de provisão de bens pela via empresarial, haveria lugar à cobrança de preços, e não de taxas, solução que se compreende, pois a qualificação, do ponto de vista contabilístico, de uma unidade de produção ou provisão, como empresa ou entidade administrativa, depende de saber se a atividade em causa é ou não de produção mercantil, sujeita pois a cobrança de preços economicamente significativos. Uma das tendências que se vem notando na legislação mais recente – e a lei n.º 56-F/2006 foi pioneira nesse aspeto – prende-se com a opção (assinalada por Pedro Gonçalves) de canalizar na função acionista do sócio maioritário ou único, que é o município, a supremacia municipal na gestão da empresa. Deste modo, os elementos jus-publicísticos tradicionalmente associados à ideia de supremacia do ente público parecem diluir-se naqueles que são tipicamente os direitos (e também as obrigações) dos sócios maioritários nas sociedades comerciais, por serem maioritários e não por serem públicos. Assim sucede, e.g. (como refere ainda o mesmo autor), com os aspetos que se referem às orientações estratégicas da empresa, as quais devem aparecer refletidas nas orientações anuais aprovadas em assembleia geral. Não obstante a supremacia desta “lógica” societária, algumas das expressões de supremacia resultam contudo de intervenções espúrias em relação à função acionista: é o que se passa genericamente com o exercício dos poderes de fiscalização a cargo do município. O dec.-lei n.º 53-F/2006 ficou ainda marcado pelo facto de – como se refere no artigo “O Sector Empresarial após a Crise…”, de 2013 – atribuir uma larga margem de autonomia às autarquias locais e às suas associações na criação e gestão de empresas públicas, ainda que salvaguardando-se o impacto destas nos limites de endividamento dos municípios. Isto para além da sujeição ao controlo financeiro da Inspeção-Geral de Finanças e à fiscalização pelo Tribunal de Contas e, bem assim, do dever de notificação ao Governo de certas decisões (art. 8.º, n.º 2). À semelhança do que sucedera em 1998, também agora a aprovação do regime do sector empresarial local (lei n.º 50/2012, de 31 de agosto) parece ter antecipado e pré-anunciado o sentido das alterações que, no ano seguinte, iriam produzir-se em relação ao SPE (com a aprovação do dec.-lei n.º 133/2013, de 3 de outubro). O reforço da lógica privatística acentuou-se inexoravelmente, pela intromissão cada vez mais evidente do direito das sociedades comerciais em diversos aspetos do regime, tais como: procedimento associado à criação da empresa municipal (implicando, v.g., a realização de estudos comprovativos da sua viabilidade económico-financeira), exercício da função acionista, relações entre sócios, regras de governo societário, regras de transparência nas relações entre sócios e empresas, sujeição a regras de concorrência, etc. Repare-se, por outro lado, que uma empresa local – atendendo ao critério do respetivo alcance territorial – abrange tanto as empresas municipais, como as empresas (ditas) intermunicipais e as empresas metropolitanas. Relevante para este efeito é a natureza da entidade pública participante em questão (lei n.º 50/2012, arts. 2.º e 5.º), ou seja, respetivamente, consoante se trate de municípios, de associações de municípios ou de áreas metropolitanas. As empresas intermunicipais ou metropolitanas são, na verdade, uma extensão das associações de municípios ou das áreas metropolitanas que lhes estão na base e o seu fundamento económico é similar: trata-se de internalizar spillovers associados à provisão de certos bens coletivos ou de assegurar a obtenção de economias de escala em sectores habitualmente caracterizados por investimentos (na verdade, custos fixos) muito elevados e que só são verdadeiramente rentáveis e racionais se implicarem o upgrading na escala de decisão (ou seja, a assunção de responsabilidade por níveis superiores de decisão). É o que se passa, e.g., com o saneamento e o tratamento de resíduos e também, em certos casos, com os transportes coletivos de passageiros. Outras soluções – atendendo à natureza das entidades participantes – podem, por sua vez, ser encontradas: sociedades (meramente) participadas pelos municípios, ou seja, com capitais mistos, ainda que maioritariamente privados (lei n.º 50/2012, arts. 51.ºss.); empresas públicas, sob a forma societária, com participações do Estado e dos municípios (ou associações de municípios ou áreas metropolitanas) ou com participações das regiões autónomas e dos seus municípios (adiante referir-se-á um exemplo desta última hipótese). Este tipo de empresas públicas, com capitais do Estado, regiões autónomas e municípios, coloca diversas questões, quer quanto à sua qualificação (serão empresas estatais, reginais ou locais?), quer quanto à delimitação do respetivo perímetro, para efeitos de consolidação de contas com as entidades públicas (Estado, regiões autónomas, municípios) que nelas participam. Ao que tudo indica, a resposta a estas questões ficará sobretudo dependente da proporção de participação e/ou de direito de voto por parte de cada uma das entidades participantes, havendo que averiguar quem detém, no fundo, a influência dominante. Apurada esta, segue-se a regra do n.º 1 do art. 7.º da lei n.º 50/2012, quanto ao enquadramento sectorial: “As sociedades comerciais controladas conjuntamente por diversas pessoas coletivas de direito público integram-se no sector empresarial da entidade que, no conjunto das participações de natureza pública, seja titular da maior participação ou que exerça qualquer outro tipo de influência dominante”. Além disso – importa não esquecer –, a revisão, quer da lei aplicável às empresas municipais, quer da que se aplica ao SPE, surge no contexto particular de uma crise económica e financeira e da aplicação do chamado Memorando da Troika (celebrado em 2011 entre o Governo da República Portuguesa e o Fundo Monetário Internacional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu, no qual o primeiro se comprometeu à adoção de medidas de consolidação orçamental e de reforma estrutural, como contrapartida pelo financiamento concedido pelos segundos, no âmbito de programa de assistência financeira). Os quadros normativos criados reforçam o condicionamento da capacidade financeira das empresas públicas, maxime da sua capacidade de endividamento, na medida em que isso concorre para o cumprimento dos princípios de estabilidade orçamental e de sustentabilidade de longo prazo das finanças locais, impostos não apenas pelo Memorando, mas também, desde logo, pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e, internamente, pela Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (lei nº 91/2001, de 20 de agosto). Em cumprimento das regras do PEC e das regras de contabilidade nacional (também elas de raiz europeia – Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais – SEC 2010) e para efeitos da avaliação regular da situação orçamental a cargo das instâncias comunitárias, releva a situação global e consolidada de todo o sector público. É essa visão consolidada do sector público que importa, concretamente, para o efeito de verificação do cumprimento das obrigações em matéria de défice orçamental (3 % do PIB, tendencialmente caminhando para uma situação de equilíbrio) e em matéria de dívida pública (60 % do PIB). Acresce, por outro lado que, dentro de cada sector (Estado, regiões autónomas, autarquias locais), se impõe, por força das mesmas regras contabilísticas, conhecer a situação financeira global de cada um deles, o que implica nomeadamente a consolidação de contas entre as várias entidades públicas que os constituem. É essa exigência que procede também do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (RFALEI) estabelecido pela lei n.º 73/2013, de 3 de setembro. Do seu art. 75.º resulta, com efeito, a noção de “grupo autárquico”, determinando-se que este grupo “é composto por um município, uma entidade intermunicipal ou uma entidade associativa municipal e pelas entidades controladas, de forma direta ou indireta, considerando-se que o controlo corresponde ao poder de gerir as políticas financeiras e operacionais de uma outra entidade a fim de beneficiar das suas atividades” (n.º 3). Os números seguintes concretizam, por sua vez, a noção de “controlo”, relevante para efeitos de consolidação de contas, a qual, repare-se, não é confundível com a noção de influência dominante e que serve, como vimos antes, para qualificar uma empresa como municipal, intermunicipal ou metropolitana (aparece, agora, em termos similares ao que resultava da lei anterior, contemplado no n.º 1 do art. 19.º da lei n.º 50/2012). Nestes termos, as empresas locais concorrem para o perímetro de consolidação dos municípios que as detêm, e a sua dívida é considerada dívida municipal. Diversamente, as empresas meramente participadas não consolidam para efeitos do referido art. 75.º, ainda que a sua dívida seja computada como dívida do município na proporção da participação deste no respetivo capital social. A tendência, em matéria de tratamento estatístico e orçamental, vai, aliás, mais longe, no sentido de se aumentar o próprio perímetro orçamental dos orçamentos públicos (que não é a mesma coisa que “perímetro”, para efeitos de consolidação de contas supra), não apenas limitando as hipóteses de desorçamentação, mas trazendo ainda, para dentro desse perímetro, realidades que apenas por razões formais ou jurídicas estavam fora deste, não o devendo estar do ponto de vista substantivo ou económico. Com efeito, as regras da contabilidade nacional, resultantes do SEC 2010, quando comparadas com as regras do SEC 1995, foram mais além nesta matéria. Na verdade, como é explicado no documento intitulado “O Sistema Europeu de Contas – SEC 2010: Impacto nas Contas Nacionais Portuguesas”, do Instituto Nacional de Estatística, “o SEC 2010 [em relação à versão precedente] reforça significativamente os critérios qualitativos de análise das unidades institucionais públicas, com destaque para os aspetos relacionados com o controlo e com a natureza das receitas obtidas. Além disso, o critério quantitativo (‘rácio de mercantilidade’) foi também alterado, passando agora a incluir no denominador correspondente aos custos operacionais, os encargos líquidos com o pagamento de juros” (INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA, 4). Assim sendo, por força do SEC 2010, “a reclassificação de empresas do sector empresarial do Estado dentro do perímetro de consolidação das Administrações Públicas (na ótica de contabilidade nacional) poderá ocorrer caso se verifique um de três critérios relacionados com o nível de inserção em mercados concorrenciais e com o grau de dependência do acionista público: (i) Nível de receitas mercantis inferior a 50 % dos encargos com o desenvolvimento da sua atividade, critério que determina a necessidade de contratualização da prestação de serviço público relativamente às empresas públicas que beneficiam de indemnizações compensatórias, o que abrange essencialmente as empresas dos sectores da cultura, transportes e infraestruturas; (ii) Classificação como empresa instrumental de investimento público em função da sua área de atuação principal; (iii) Empresas dependentes do acionista público em função do elevado endividamento bancário e das dificuldades de acesso aos mercados financeiros” (Orçamento de Estado…, 2013, 79). Diversas empresas públicas – a começar pelas empresas na área dos transportes (o caso da Companhia Carris de Ferro de Lisboa e da Metropolitano de Lisboa), passando pelos hospitais EPE, e a acabar nas entidades reguladoras de mercado – têm vindo a ser progressivamente objeto de reclassificação, ao abrigo destas regras. As consequências da reclassificação – que, como dissemos, implica trazer as empresas locais para dentro do perímetro orçamental – são definidas na LEO, que manda aplicar as regras por si definidas, para efeitos de orçamentação de receita e despesa, execução orçamental, reporte e controlo, às “entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento” (art. 2.º, n.º 5). Na verdade, esta inclusão implica alargar o perímetro orçamental e aumentar a própria dimensão das administrações públicas. É assim, pelo menos, em relação ao sector Estado. No que às empresas municipais respeita, não se prevê nada, expressamente, sobre a reclassificação de entidades. Apenas se lhes faz referência explícita no art. 78.º da lei n.º 73/2013, a propósito dos deveres de informação a que tais entidades, como de resto quaisquer autarquias locais, estão sujeitas em relação à Direção-Geral das Autarquias Locais. Já na lei n.º 50/2012 (art. 64.º) se prevê, por seu turno, a possibilidade de integração das empresas locais em serviços municipalizados e a hipótese de fusão destas empresas entre si. Apesar de, no que às empresas locais diz respeito, a hipótese de reclassificação não estar regulada de modo expresso na legislação autárquica, esta reclassificação deve ter lugar (como sugere, aliás, o mencionado art. 78.º). A relação que existe, do ponto de vista orçamental e contabilístico, entre sectores (administrativos) locais e os respetivos sectores empresariais deve aqui obedecer às mesmas regras que se preveem para o sector Estado, salvaguardadas as devidas adaptações. Logo, verificadas as condições supra, devemos aceitar essa reclassificação. Ora, este aspeto potencia o aparecimento de um fenómeno curioso e, porventura, de sinal contrário. Da mesma forma que, por imposição das regras da contabilidade nacional, se vem operando esse alargamento do perímetro orçamental (o sector administrativo cresce à custa do emagrecimento do sector empresarial), verificamos – justamente na lei n.º 50/2012 – a tendência aparentemente oposta, de maior abrangência do conceito de “atividade empresarial local”. O art. 2.º desta lei, aliás inovador, determina que a prossecução de atividade empresarial local se faz não apenas por empresas locais propriamente ditas, mas também por serviços municipalizados, cujo regime é depois concretizado (arts. 8.º-18.º). Até aqui, os serviços municipalizados figuravam no sector administrativo local (administração local indireta) e tinham, do ponto de vista financeiro, a natureza de fundos e serviços autónomos. Agora, embora pareçam continuar integrados neste sector, caminham aparentemente para o sector empresarial. Mesmo empresas públicas não reclassificadas consolidam, como dissemos antes, as suas contas com as entidades públicas participantes e o seu endividamento concorre para os limites fixados para estas últimas. É o que acontece nas empresas municipais, por força do disposto no art. 41.º. Simultaneamente, proíbe-se o chamado bail out dos municípios relativamente aos empréstimos contraídos pelas mesmas empresas (n.º 2), endurecendo-se assim a restrição orçamental que sobre estas impende e obrigando-as a acrescida responsabilização financeira. De um modo geral, a lei é muito exigente no plano na gestão orçamental das empresas municipais, impondo resultados equilibrados, na falta dos quais deverá a entidade participante proceder à necessária transferência que garanta esse mesmo equilíbrio (art. 40.º). Esta lógica de integrar as duas entidades, participante e participada, na obtenção, nesta última, de resultados equilibrados, é uma importante manifestação da noção de “grupo autárquico”, de que falámos antes, mais exigente, como agora se vê, do que a noção de grupo empresarial. Um aspeto interessante prende-se com o regime de extinção e dissolução das empresas municipais. Aqui, a lei n.º 50/2012 foi muito inovadora e, também neste ponto, a deriva para o direito privado é evidente. Pese embora as empresas públicas (logo, também as empresas públicas municipais) ainda estejam de fora de regimes falimentares – veja-se o disposto no n.º 2 do art. 2.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (dec.-lei n.º 53/2004, de 18 de março, e suas alterações) –, a verdade é que o modelo de dissolução que resulta da lei n.º 50/2012 não anda muito longe do regime privatístico. Na verdade, nos termos do artigo 62º, as empresas locais são obrigatoriamente objeto de deliberação de dissolução, no prazo de seis meses, sempre que se verifique uma das seguintes situações: as vendas e prestações de serviços realizadas durante os últimos três anos não cobrem, pelo menos, 50 % dos gastos totais dos respetivos exercícios; quando se verificar que, nos últimos três anos, o peso contributivo dos subsídios à exploração é superior a 50 % das suas receitas; quando se verificar que, nos últimos três anos, o valor do resultado operacional, subtraído ao mesmo o valor correspondente às amortizações e às depreciações, é negativo; quando se verificar que, nos últimos três anos, o resultado líquido é negativo. Esta previsão deu os seus frutos. Em 2015, foi noticiada a primeira falência, como tal decretada pelo tribunal competente, de uma empresa municipal: a PFR Invest – Sociedade de Gestão Urbana, da Câmara Municipal de Paços de Ferreira. A aplicação desta lógica falimentar, com tudo o que isso implica (a prevalência dada à proteção dos credores) contraria a tradição: nas entidades públicas (tenham ou não natureza empresarial), as situações de rutura financeira são geralmente de natureza reorganizativa (implicando a renegociação da dívida), com vista à manutenção do serviço público prestado. Continua a ser assim no RFALEI, quando está em causa a “bancarrota” de um município. O mecanismo de recuperação financeira, aí previsto (art. 61.º), tem esse escopo reorganizativo. Em relação às empresas municipais, porém, o legislador apartou-se desse modelo publicístico, pelo que as empresas públicas municipais transitam inexoravelmente para o direito privado. Uma última nota para as empresas locais criadas nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira. Repare-se que também estas têm o seu próprio sector empresarial, cujos regimes jurídicos são, no fundo, uma extensão e adaptação do regime do SPE a esses espaços regionais. Os regimes dos sectores empresariais regionais constam, respetivamente, do dec. leg. regional n.º 7/2008/A, de 24 de março, e suas alterações, e do dec. leg. regional n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, e suas alterações. Mas, para além disso, podem ser criadas, nos respetivos municípios, empresas locais e, até, empresas intermunicipais (ou seja, empresas resultantes de associações de municípios). Note-se, porém, que o efeito prático destas últimas é menor do que no continente, especialmente quando o alcance do upgrading daí resultante for consistente com o espaço da própria região – nesse caso, as empresas intermunicipais podem tornar-se dispensáveis, inúteis, já que as suas funções podem ser assumidas por verdadeiras empresas regionais. Só não será assim se existir uma qualquer outra motivação – e.g., de ordem política ou partidária – que justifique a agremiação de municípios em detrimento da opção regional. Solução mais curial (ainda que ousada e inovadora) parece ser, por outro lado, a criação de empresas regionais que envolvam o concurso, a participação no capital, de alguns ou de todos os municípios da região. Isso pode acontecer quando se trate, v.g., de promover o desenvolvimento económico ou social de uma certa zona ou de um determinado sector de atividade, quando o interesse for simultaneamente regional e local. Empresas municipais, na Região Autónoma dos Açores – e para referir o concelho de Ponta Delgada –, são, com carácter societário, as empresas Cidade em Ação, a ANIMA, a Ponta Delgada Social, a Coliseu Micaelense e a Azores Parque e, com carácter estatutário, a empresa Ação PDL. No caso da ilha de São Miguel, convém destacar a empresa intermunicipal ANISM, que abrange os municípios de Lagoa, Ponta Delgada, Povoação, Ribeira Branca e Vila Franca do Campo e cujo objeto é o sistema de tratamento e gestão de resíduos sólidos. Relativamente à Região Autónoma da Madeira (RAM), refiram-se, com carácter de entidade pública municipal, as empresas Frente MarFunchal e SocioHabitaFunchal. A título de entidade intermunicipal, foi criada, em 1999, a Empresa Intermunicipal da Região Autónoma da Madeira, ainda ao abrigo da lei n.º 58/98, mas cujo objeto estatutário foi considerado ilegal, pelo Tribunal de Contas, no Relatório de Auditoria n.º 1/2005- FS/SRMTC. Curiosa foi também a criação da Ponta do Oeste – Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A., através do dec. leg. regional n.º 18/2000/M, de 2 de agosto, uma empresa com capitais públicos e subscritos quer pela RAM, quer pelos respetivos municípios, Ribeira Brava, Ponta do Sol e Calheta. Esta empresa poderia, no entanto, ser qualificada como empresa pública regional, de natureza societária, pois, ainda que contando com uma participação significativa dos três municípios (75.000 € cada), a maioria do capital foi subscrito pela RAM (275.000 €).   Nazaré da Costa Cabral (atualizado a 02.01.2017)

Economia e Finanças

empresas

Os notários são uma fonte privilegiada para o estudo da história da economia e, de forma especial, das empresas, mas não são a única, embora sejam fundamentais. Este domínio do conhecimento tem dado lugar a múltiplas especializações, surgindo diversos campos de pesquisa que contribuíram para revolucionar a história económica, a partir da déc. de 90 do séc. XX. Desta forma, às abordagens globais, sobrepuseram-se, muitas vezes, as da micro-história, com a valorização da indústria e das empresas através de estudos especializados. A história empresarial mereceu, precisamente na déc. de 90 do séc XX, uma inusitada valorização, mercê da existência de associações especializadas, assim como de publicações periódicas. Ora, esta ambiência fez a disciplina desenvolver-se, com particular ênfase, na América Latina, em especial, na Argentina. Também em França, Inglaterra e Espanha se incrementaram linhas de investigação idênticas. A história das empresas ganhou, assim, um lugar de relevo na história económica, resgatando para o seu âmbito temático questões que estavam apagadas ou renegadas dele. Embora esta realidade empresarial possa ser vislumbrada, nomeadamente através das companhias familiares, em épocas anteriores, é com o processo da Revolução Industrial que estas ganham a sua verdadeira dimensão, sendo assim, também a partir do séc. XIX, que encontramos a sua atenção focalizada. No quadro da história das empresas, para além dos arquivos das próprias empresas, quando existam, os notários podem ser considerados uma fonte essencial para o conhecimento das mesmas, uma vez que todos os proprietários de empresas acorriam ao notário para segurar qualquer ato. O mesmo não podemos dizer da população em geral, uma vez que só se socorriam deste mecanismo aqueles que tinham meios para o fazer e não seriam muitos. Daí as múltiplas fragilidades deste tipo de fontes, quando usadas no estudo da vida material e do quotidiano em geral. Para a Madeira e o espaço atlântico, no período dos sécs. XVII e XVIII, existe um acervo significativo de cartas comerciais que permite, em muitas situações, reconstituir a história e o quotidiano das instituições, nomeadamente daquelas a que falta documentação oficial. Esta situação tem continuidade no séc. XIX, com o sector do vinho. A ausência de documentação oficial permite, em certa medida, reconstituir algumas teias da rede comercial e de negócios atlânticos dessa época, com origem ou não na Madeira. As cartas comerciais servem como instrumentos fundamentais no processo de trocas comerciais. Muitas vezes, o sucesso deste sistema de circulação de produtos depende da forma expedita como as mesmas circulam e chegam ao destinatário. As cartas de João Higino Ferraz, escritas entre 1898 e 1937, tanto envolvem interesses científicos como políticos, no sentido de firmar uma estratégia de crescimento de uma indústria e atividade em torno da produção do açúcar. O conjunto de nove livros referentes às ditas cartas abarca um período crucial da vida do engenho do Hinton (1898-1937), marcado por profundas alterações na estrutura industrial, por força das inovações que iam acontecendo. A partir deste acervo de cartas é possível saber tudo isso, mas também induzir algo mais sobre o funcionamento desta estrutura. Ficamos ainda a saber que João Higino Ferraz era uma autoridade na matéria, em Portugal, prestando informações a todos os que pretendessem montar uma infraestrutura semelhante. Assim, em 1928, acompanhou a montagem do engenho Cassequel, em Lobito, onde a família Hinton tinha interesses e esteve, em junho de 1930, em Ponta Delgada, nos Açores, a ensinar a fermentar melaço de açúcar de beterraba, na Fábrica de Santa Clara. A leitura destas cartas vem revelar e confirmar, mais uma vez, que a Madeira marcou um passo decisivo na história da cana-de-açúcar, entre os sécs. XV e XX, estando na linha da frente das inovações tecnológicas. Nos sécs. XV e XVI, acresce a função de distribuição da cultura e técnica em todo o espaço atlântico. Para finais do séc. XIX e princípios do seguinte, ficaria reservado o papel pioneiro no ensaio de algumas técnicas e sistemas de fabrico de açúcar e aguardente que revolucionaram todo o processo industrial. Para isso, foi importante a ação de João Higino Ferraz que, na qualidade de gerente técnico do engenho do Torreão, conseguiu manter contactos estreitos com os ensaios feitos em França, de que o sistema de Naudet é exemplo. Foi na Ilha que se ensaiaram alguns processos tecnológicos e químicos que, depois, adquiriram um papel de relevo no processo de industrialização do fabrico de açúcar e aguardente. Por outro lado, a permanência desta estrutura industrial dependeu de ativas manobras de bastidores junto dos políticos, em Lisboa e junto da imprensa local, no sentido de conservar esta situação de favorecimento que serviu de respaldo para a manutenção, evolução e adequação do engenho do Hinton. Tudo isto só é possível saber e testemunhar a partir do acervo privado e das cartas trocadas entre João Higino Ferraz e Harry Hinton. No séc. XV, o açúcar abriu a Ilha ao comércio internacional, ganhando os madeirenses consciência das redes comerciais europeias e das suas formas de expansão atlântica. As condições da época e os riscos inerentes ao processo conduziram a uma redistribuição equitativa de capital investido, bem como das perdas e dos lucros desta rede de negócios. Assim, especializaram-se as tarefas e surgiram os tratantes, os transportadores, os seguradores e os societários. Ainda, adaptaram-se a este movimento as estruturas que fundamentavam o comércio mediterrânico-europeu, as sociedades comerciais, os contratos de frete e o sistema de seguros a dar cobertura a essa aspiração de segurança, estabilidade e expansão da burguesia comercial e marítima europeia. A institucionalização destas redes comerciais mediterrânicas foi iniciativa dos mercadores italianos e alemães que chegaram às ilhas atraídos pelo comércio do açúcar, do pastel e da urzela. Muitos destes mercadores, instalados nas praças de Lisboa, Sevilha e Cádis, alargavam a sua ação às principais cidades portuárias insulares: Funchal, Ponta Delgada, Angra, Las Palmas, Santa Cruz (Tenerife) e Garachico. E aí subestabeleciam as tarefas comerciais em familiares ou concidadãos com o estatuto de societários, de agentes ou de procuradores. A forma mais comum de associação e de alargamento desta rede de negócios foi o estabelecimento de companhias ou sociedades comerciais, definidas, de um modo geral, pelo seu carácter familiar, pela eventualidade da sua ação e por uma composição variada de intervenientes. Estas eram habitualmente empresas familiares, servindo-se os seus componentes dos laços de parentesco para assegurar a permanência da sua ação, a solidariedade e comunhão de interesses. Só quando isso se tornava impossível se recorria aos compatrícios avizinhados nas principais praças. Esta última situação surgiu com frequência na Madeira. As companhias familiares tinham, à partida, uma tendência perdurável, de modo geral, enquanto a associação de mercadores tinha um carácter temporário ou eventual. Todas as companhias eram formadas por um período determinado e surgiam frequentemente nas transações comerciais em torno do açúcar, das escápulas ou contingentes de exportação pertencentes à coroa, dos direitos reais e também do arrendamento desses direitos por períodos determinados. O relacionamento dos intervenientes nestas sociedades fazia-se de acordo com o investimento na empresa: capital e trabalho. Quando um dos societários apenas intervinha com o seu trabalho, era designado agente ou feitor. Por vezes, os vínculos que ligavam os elementos do grupo eram de menor dimensão, surgindo assim o procurador que, mediante documento notarial, atuava sobre a fazenda do seu parceiro no mercado local, cobrando, por isso, uma determinada percentagem. A rede de negócios funchalense em torno do trato do açúcar foi criada e incentivada pelos mercadores estrangeiros, alemães ou italianos, que dominaram as principais sociedades intervenientes no comércio açucareiro, não obstante terem morada fixa em Lisboa, Flandres ou Génova, e o seu domínio atingiu não só as sociedades criadas no exterior, com intervenção na Ilha, mas também o grupo de agentes ou feitores e procuradores subestabelecidos no Funchal. A sua escolha era criteriosa: primeiro os familiares, depois os compatrícios enraizados na sociedade e, só no fim, os madeirenses ou nacionais. As principais casas comerciais europeias intervenientes no trato açucareiro madeirense podem ser definidas de acordo com o número de representantes, salientando-se, entre eles, Baptista Morelli, B. Marchioni, Welser, Claaes, Charles Correa, Pero de Ayala e Pero de Mimença. Os Welsers e Claaes intervieram na praça do Funchal por intermédio de agentes estabelecidos em Lisboa, respetivamente, Lucas Rem e Erasmo Esquet que, na Ilha, subestabeleceram, por sua vez, feitores. Assim, os Welsers tinham como interlocutores no Funchal, nos princípios do séc. XVI, João de Augusta, Bono Broxone, Jorge Emdorfor, Jácome Holsbuck, Leo Ravenspurger e Hans Schonid. Os agentes eram um elemento fundamental e ativador de todo o sistema de trocas. Eram eles que executavam as principais tarefas inerentes ao movimento de circulação dos produtos. E, numa sociedade essencialmente agrícola, em que a maioria da população se dedicava quase em exclusivo à faina do aproveitamento da terra e a atividades artesanais subsidiárias, tornava-se difícil o recrutamento desses novos agentes económicos. Os produtores e feitores, na sua condição de interlocutores dos mercados europeus, não se ligavam a uma única sociedade, mas atuavam através de um grupo numeroso de empresas e societários; e estes, por sua vez, não se prendiam apenas a um representante, pois faziam distribuir os seus poderes por um grupo de feitores e procuradores. Na primeira situação, distingue-se Benoco Amatori, que representava B. Marchioni, B. Morelli, Álvaro Pimentel e Jerónimo Sernigi; na segunda, João Francisco Affaitati, que, entre 1500 e 1529, estava representado por Gabriel Affaitati, Luca Antonio, Cristóvão Bocollo, Capella e Caeollani, João Dias, João Gonçalves, Matia Manardi, Mafei Rogell e Lucas Giraldi. Fora do âmbito do trato açucareiro, formaram-se também companhias com objetivos definidos no comércio ou transporte. No sector dos transportes, área onde o risco era maior, existiam também companhias em que intervinham mercadores e mareantes. Assim, em 1597, Rodrigo Fernandes S. de Veloso, mercador, morador no Funchal, contratou com Afonso Antunes, mercador, morador em Cabo Verde, o comércio de chacina. Na mesma data, surgiu uma nova sociedade entre Manuel Vieira Jardim e António Gonçalves d’Araújo, esta para o transporte e venda de trigo da ilha de São Miguel. Ainda nesta data, sabemos da venda de uma caravela que era pertença de uma sociedade composta por António Rodrigues Torzilho, Domingos António e Diogo Gonçalvez, a uma outra, composta pelos mercadores António Lopes de Vila Real e Manuel Gomes e pelo mareante Pero Vaz. Devemos ter em conta que a sociedade insular se definia pelo seu carácter agrário. A agricultura ocupava a quase totalidade da população da Ilha. O sector artesanal aliava-se, muitas vezes, ao agrário, enquanto o sector comercial, embora ligado a essa realidade, mantinha um certo distanciamento. O grupo de agentes dos transportes e do comércio fixou morada no burgo ribeirinho, afirmando-se, nesse meio, como um estrato socioeconómico importante e animador do quotidiano das vilas e cidades. Não obstante, a sua representatividade na população insular era muito reduzida, atingindo na Madeira os 7 %. Era no sector comercial que se afirmava o espírito empresarial. A atividade do campo e das oficinas e ofícios era uma atividade muitas vezes de carácter familiar. O espírito associativo está presente na entidade que, desde 1483, zelava pelos interesses dos ofícios, isto é, a Casa dos Vinte e Quatro, que persistiu até à reforma liberal. O espetro dos ofícios mudou, mas a mudança só se fez notar na reestruturação do sector produtivo após a Segunda Guerra Mundial, que conduziu a uma forma diferente de organização e valorização dos ofícios. As oficinas praticamente desapareceram, dando lugar a indústrias alimentadas por empresas sectoriais onde os ofícios se estruturam de forma diferente. Foi junto das comunidades estrangeiras que mais se fez sentir a organização empresarial. Os Ingleses consolidaram, desde a déc. de 50 do séc. XVII, a sua posição no mercado do vinho madeirense e estabeleceram uma lógica empresarial que tinha como ponto de partida a comunidade de compatriotas. A ocupação inglesa, no início do séc. XIX, foi favorável a uma afirmação das firmas britânicas, com a instalação de John Blandy (1802), Rutherford & Grant (1814). O último associou-se a P. Drury, mas em 1878 dissolveu-se a companhia, ficando Rutherford, Browne, Drury & Co. A partir das listas surgidas nos documentos oficiais, podemos saber da forma de representação das comunidades de comerciantes na praça do Funchal. E de entre estas, deverá notar-se a importância da britânica, que acabou por assumir uma posição de destaque no mercado e nos negócios. Esta situação perdurou, de modo que, no ocaso do séc. XX, A. J. Drexel Biddle testemunha ainda a supremacia inglesa. No sector açucareiro, a forma de exploração empresarial afirmou-se, de maneira evidente, com o retorno da cultura, a partir da déc. de 70 do séc. xix, e com a crise da vinha e do vinho. Este é um sector que se tornou muito competitivo na Ilha e fora dela. Tudo começou em 23 de março de 1879, com a inauguração da Companhia Fabril do Açúcar Madeirense. Era uma fábrica de destilação de aguardente e de fabrico de açúcar na Ribeira de São João. Demarcou-se das demais com o recurso a tecnologia francesa, usufruindo dos inventos patenteados em 1875 pelo visconde de Canavial. Isto foi apenas o princípio de um conflito industrial em que imperou a lei do mais forte. A família Hinton ficou para a história como a autora dessa inovação que acabou por ser comum em vários espaços açucareiros. Em 1902, a fábrica Hinton experimentou um novo sistema em ligação com M. León Naudet, que ficou conhecido como sistema Hinton-Naudet, que consistia em submeter o bagaço a uma circulação forçada num aparelho de difusão, conseguindo-se um ganho de mais 17% e uma maior pureza da garapa, evitando as defecadoras. Esta intervenção pioneira é sublinhada por inúmera bibliografia da especialidade. Todavia, a montagem do novo mecanismo começou apenas em meados de setembro, após a conclusão da safra. Até 1909, o técnico do Hinton manteve correspondência assídua, no sentido de esclarecer pormenores sobre a instalação dos mecanismos. Na sequência disto, João Higino Ferraz deslocou-se a Paris para um novo encontro com Naudet e uma visita às fábricas de açúcar de beterraba. A família Hinton conseguiu singrar na indústria açucareira a muito custo. A conjuntura política conturbada condicionou a sua capacidade de persuasão. A visita do rei D. Carlos à Ilha, em 1901, poderá ter sido um momento crucial. O engenho do Hinton, consolidada a posição dominadora no mercado local, manteve-se como referência da cultura da cana-de-açúcar até que, em 1985, agonizou em definitivo. Durante todo o séc. XX, até àquela data, a fábrica Hinton foi uma referência na cidade e na vida de quase todos os agricultores madeirenses que apostaram na cultura da cana como meio para angariar algum dinheiro. A posição de favorecimento que mereceu, desde a monarquia ao Estado Novo, alimentou inimizades, debates na imprensa e a reprovação de alguns sectores da sociedade. A casa Hinton estabeleceu uma estratégia de domínio da indústria açucareira e do álcool através de uma aposta permanente na inovação tecnológica, capaz de esmagar todos os concorrentes; assim, os estabelecimentos destes, pouco a pouco, foram sendo adquiridos e desmantelados. O séc. XX foi o momento da plena afirmação, até à decadência definitiva do negócio Hinton. Com efeito, de acordo com dados de 1907, o engenho moía cerca de 1/3 da cana da Ilha, ficando o demais para os restantes 47 engenhos. Na altura, empregava 230 trabalhadores, tendo ao serviço 10 geradores a vapor Babcook & Wilcox com a maior potência em uso na Madeira. Apenas o de José Júlio de Lemos se podia aproximar, ficando, ainda assim, a longa distância. A capacidade da fábrica aumentou nos anos seguintes. Harry Hinton, não satisfeito com o aumento da unidade industrial, procurou neutralizar as demais através da compra ou arrendamento. Assim, adquiriu a antiga fábrica de Severiano Ferraz, na Ponte Nova e, de outras, adquiriu os mecanismos mais importantes. No caso da de José Júlio de Lemos, estabeleceu um contrato de arrendamento de 25 contos anuais que perdurou até 1919. A necessidade de afirmação levou-o a apostar na renovação tecnológica do engenho do Torreão, sob a superintendência de João Higino Ferraz. As reformas iniciaram-se em dezembro de 1900, com a montagem de cilindros, peças centrífugas e filtros mecânicos de Mamoury. Para os anos imediatos, reservou-se a montagem das turbinas Weston, dos difusores e da caldeira a vapor. A sociedade que estabeleceu com W. R. Bradsley terá favorecido o arranque definitivo para a hegemonia tecnológica alcançada. O aperfeiçoamento tecnológico favoreceu a posição concorrencial da fábrica: em 1929, enquanto uma companhia nova só podia laborar 100 t de cana em 24 horas, a do Torreão conseguia atingir as 500 t e, em 1920, as 608 t. As medidas de 1939, que conduziram ao encerramento de 48 fábricas de aguardente em toda a Ilha, favoreceram a tendência monopolista em relação à safra da cana sacarina. Com efeito, alguns dados da laboração do engenho revelam a dominação do sector, por parte da mesma, a partir de 1907. Refira-se que, a partir da déc. de 70 do séc. XIX, foi consolidado o predomínio da navegação a vapor nas rotas transatlânticas, sendo o serviço de abastecimento de carvão algo imprescindível e que veio a ser dominado por estrangeiros. Assim, surgiram empresas apostadas neste serviço. Primeiro, a firma Blandy Brothers, depois, em 1898, a Cory Brothers Co. Limited e, em 1901, a Wilson Sons Co. Limited. Estas empresas estenderam, seguidamente, os seus serviços aos outros arquipélagos, ficando aquela primeira firma pelas Canárias e as duas seguintes por Cabo Verde. Em 1904 efetuou-se o primeiro depósito de carvão de origem alemã, com a firma Manoel Gonçalves & Co., que depois deu lugar à Deutch Kolen Dépot. Nos diversos sectores ligados à atividade marítima houve várias empresas com papel importante na economia madeirense. Também no serviço de cabotagem interna, que se afirmou no decurso da segunda metade do séc. XIX, surgiram diversas empresas e sociedades, fundadas por locais ou por estrangeiros. No ramo do seguro marítimo, registe-se a Blandy Lloyds Agents. Depois, surgiram diversas agências de navegação, podendo referir-se, para os princípios do séc. XX, as seguintes: Cory, Bros. & Co; Empresa Funchalense de Cabotagem; Elder Dempster & Co.; Empresa Insulana de Navegação; Henrique Figueira da Silva, Manuel da Silva Passos & Co. Suc., Wilson & Sons Ltd. Na área da construção e reparação naval, existiram também diversos estaleiros e empresas de reduzida dimensão. Uma delas foi o arsenal de Santiago, propriedade da Madeira Engineering Lda., que foi transferido, em 1989, para a Zona Franca da Madeira, no Caniçal. Este Arsenal era propriedade da casa Blandy Bros & Co. e estava situado defronte do campo de Almirante Reis. Sabemos, ainda, ter existido outro, Cossart Gordon Madeira, que foi integrado, em princípios do séc. XX, na empresa do cabrestante e que, com a abertura da Av. do Mar, foi transferido para a praia Formosa. Também ali existiram os estaleiros de outras duas empresas que começaram por prestar serviço à navegação com o abastecimento de carvão: a casa Wilson & Sons, no Gorgulho, próxima da Qt. Calaça, e o da agência de navegação Cory Bros & Co., no sítio do Portinho, no Caniço. No sector do vinho, dominado também pelos britânicos, a crise oitocentista provocou uma debandada geral do mercado inglês e americano, ficando apenas aqueles com interesses noutros sectores. Como corolário disso, verificou-se o desaparecimento das sociedades familiares e o aparecimento de associações como a Madeira Wine Association, que absorveu, nos anos imediatos à sua criação, em 1925, mais de 30 casas. Em 2015, o comércio do vinho é assegurado por novas empresas, criadas no rescaldo da crise do sector, mantendo três, a Henriques & Henriques Lda., a H. M. Borges Sucessores Lda. e a Vinhos Justino Henriques Lda., o elo de continuidade com o passado. As demais (Madeira Wine Company, Vinhos Barbeito Madeira Lda., Pereira d’Oliveira Vinhos Lda., Artur Barros & Sousa Lda.) foram criadas a partir dos escombros de vetustas casas ou de adegas particulares. A par do vinho, é no bordado que se afirma, também há muito, o espírito empresarial madeirense. A necessidade de bastante mão-de-obra levou ao estabelecimento de várias empresas e de uma rede de bordadeiras rurais ligadas a elas por meio de agentes. A partir de 1890, processou-se uma profunda transformação no sector, com a afirmação das casas de bordado em detrimento dos exportadores. A diferença estava em que os últimos se limitavam a adquirir o produto às bordadeiras, enquanto os segundos passaram a intervir diretamente no processo produtivo, dando àquelas o tecido já com os desenhos estampados. Para isso, montaram uma rede de agentes em toda a Ilha que procedia à distribuição dos panos e, depois, os recolhia já bordados. Esta mudança, incrementada pelos alemães, conduziu à afirmação das chamadas casas de bordado. No primeiro quartel do séc. XX, são referenciadas as seguintes casas: A. J. Fróes; Casa Bradwil; Casa Grande; Casa Hougas; Casa Maru; Casa Suíça; Companhia Portuguesa de Bordados; H. C. Payne; Hamú; José Clemente a Silva; Mallouk Bros.; M. R. Silva Diniz; Wagner; Schinitzer; União Madeirense de Bordados; Casa Americana. A Primeira Guerra Mundial refletiu-se de forma direta nas empresas de bordados, como nos elucida A. Marques Caldeira: “Havia antes da guerra de 1914 diversas casas de bordados de propriedade alemã entre elas algumas que acima mencionamos e que cessaram a sua atividade no período da primeira conflagração mundial. Terminada a guerra, algumas destas fábricas passaram à posse de firmas americanas, orientadas no Funchal por súbditos sírios que, aparentemente, deram certo movimento ao comércio e bordados abandonando depois essa indústria, à exceção de alguns que ainda se encontram a dirigir diversas firmas no Funchal, exportadoras de bordados da Madeira” (CALDEIRA, 1964, 43). Mesmo assim, em 1923, foram referenciadas 100 casas de bordado, o que atesta a vitalidade da indústria no período entre as duas guerras mundiais. A partir de 1924, o peso das pautas aduaneiras levou à saída dos sírios, que entregaram as casas aos madeirenses, passando estes a controlar o sector. Nos anos seguintes, manteve-se o número elevado de empresas relacionadas com o bordado. Na déc. de 40, Orlando Ribeiro refere a atividade de 91 casas empenhadas no comércio e exportação do produto. Em 1953, um relatório do grémio do sector anota a existência de 103 casas, mas sucede que a grande maioria delas não ultrapassava os 50 contos de exportações mensais, sendo assim casas de pequena dimensão. Apenas 12 faturavam mensalmente mais de 7 mil contos. Em 1969, são referenciadas 88 casas de bordados. Destacamos as mais importantes: António Gomes de Oliveira Sucr.; Arte Fina; Brazão & Freitas Lda.; C. A. Pereira Lda.; Exportadora Insular de Bordado Lda.; Ferreira Ornelas & C.ª Lda.; G. Farra & C.ª Lda.; Imperial de Bordados Lda.; João C. Silva; João Eduardo de Sousa Lda.; Leacock Bordados Lda.; Madeira Art Hand Embroidey & C.ª Lda.; Madeira Superbia Lda.; Maria Lubéli Kiekeben; Miguéis Lda.; Nóbrega Irmãos; Patrício & Gouveia Sucs. Lda.; The Madeira House C.ª Lda. A política de corporativismo fomentada pelo Estado Novo também atingiu a indústria dos bordados. Assim, pelo dec.-lei n.º 25643, de 20 de julho de 1935, foi criado o Grémio dos Industriais de Bordados da Madeira, com a missão de orientar a indústria no campo da produção e do comércio. Tal como enuncia um folheto publicitário do Grémio, de 1958, a defesa dos interesses do sector estava assegurada, pois não se repetiram, na vigência desse órgão, as crises periódicas que, no passado, tanto afligiram a economia da indústria e os seus trabalhadores. De acordo com a portaria 8337, foi estabelecida uma taxa sobre o valor das exportações e das vendas locais para acudir às despesas da agremiação. Foi com os fundos resultantes desta taxa que se construiu a sede, o edifício do IVBAM – Instituto do Vinho e do Bordado do Arquipélago da Madeira, em 2015, inaugurada nos anos 50. Aqui, o Grémio dispunha de armazéns para a reserva de tecidos e de linhas para abastecer o sector, situação que ainda em 2015 se verificava para os tecidos. Para além da função reguladora do sector, o Grémio atuava no sentido da sua defesa, promovendo o ensino do bordar às jovens, com as escolas criadas em Câmara de Lobos e Machico. Ao mesmo tempo, estabelecia os preços mínimos da mão-de-obra, baseada numa unidade de medida conhecida como pontos industriais. De acordo com os dados oficiais, entre 1935 e 1958, houve uma melhoria significativa na valorização do trabalho da bordadeira, passando-se de 35 centavos por 100 pontos para 2420, em 1958. Esta melhoria atingiu também as 750 operárias das casas que, em 1935, recebiam entre 3$00 a 6$00 de salário e, em 1958, entre 11$00 e 20$00. Os dados referentes a estudos e publicações de autoria do Instituto Nacional de Estatística (INE) e da Direção Regional de Estatística da Madeira (DREM) permitem perspetivar a abordagem à temática das empresas da Ilha. Segundo dados do INE, no ano 1990 o número de empresas na RAM era de 12.058, representando 1,52 % das empresas nacionais. Nos anos seguintes, verificou-se um aumento anual e tendencial daquele número, chegando, em 1997 e 1998, a ultrapassar as 20.000 empresas: em 1997, atingiu as 20.045 e, em 1998, as 21.930. A partir de 1998, verificou-se um decréscimo no volume de empresas, o que terá resultado do facto de só se terem voltado verificar os números em 2005, quando a Região apresentava 20.314 empresas, representando cerca de 1,81 % do universo português. Entre os anos de 2006 e 2008, inclusive, verificou-se um crescimento anual do número de empresas na Madeira, com 21.085, 22.248 e 23.015 unidades, nos anos de 2006, 2007 e 2008, respetivamente. No ano 2009, a tendência de crescimento é quebrada, verificando-se uma inversão da mesma. Com efeito, o decréscimo do número de empresas foi uma constante até ao ano 2012, altura em que foram contabilizadas 20.526 em toda a Região. Ao efetuarmos um paralelo entre a evolução do número de empresas na RAM e no país, é possível constatar que, apesar de a evolução ser quase sempre similar, no ano 2012, a proporção de empresas da RAM na totalidade de empresas em Portugal fixou-se nos 1,93 %, um valor superior ao de anos anteriores. Quando comparados os dados da RAM com os do arquipélago dos Açores, o número de empresas é superior no último, sendo que estes tinham 22.714 empresas em 2004, o que corresponde a cerca de 117 % das empresas que existiam na RAM. Em 2012, esta proporção aumentou para cerca de 120 %, com os Açores a apresentar 24.559 empresas. Quanto ao número de empresas com a configuração de sociedade existentes na RAM, a análise efetuada é em parte semelhante à da realizada antes para as empresas comuns, sendo que os períodos de crescimento são mais longos no primeiro caso. No ano 1990 a Região tinha 2648 sociedades, valor que aumentou, quase sempre, até ao ano 2006, quando aquele número se fixou em 14.231. A partir de 2007, verificou-se uma queda acentuada no número de sociedades, sendo este de 10.591 e decrescido até o ano 2011, chegando às 8635 sociedades. A evolução do número de sociedades criadas e dissolvidas permite avaliar anualmente a dinâmica empresarial da Região. No ano 1976, foram criadas 81 sociedades na RAM, fixando-se o número de sociedades dissolvidas em 8. A diferença entre sociedades criadas e sociedades dissolvidas manteve-se positiva durante um longo período de tempo, chegando a alcançar o número de 1557, em 2001, quando foram criadas 1781 sociedades e dissolvidas 224. Todavia, a tendência positiva inverteu-se a partir do ano 2009, em que o número de sociedades criadas foi de 786 e o de sociedades dissolvidas de 1171, o que perfaz um saldo negativo. No ano seguinte, a tendência repetiu-se, com o número de sociedades dissolvidas a ultrapassar, em 167, as sociedades criadas. O ano de 2011 não foi exceção; pelo contrário, foi quando o saldo negativo atingiu a sua maior expressão, já que a diferença entre as sociedades criadas (801) e as sociedades dissolvidas (1295) foi de 494. A evolução verificada no saldo anual resultante da criação e da dissolução de sociedades está, no caso da RAM, intimamente relacionada com o comportamento do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do qual dependem, em grande medida, os resultados registados. Outra variável que sofreu alterações importantes ao longo dos anos é aquela que diz respeito ao peso que as sociedades da Região têm no total nacional. No ano 1990, a RAM contava com 2648 sociedades, enquanto o universo português ascendia às 162.149 sociedades, resultando assim que a RAM respondia por cerca de 1,6 % das sociedades existentes em território nacional. Ao longo dos anos, esta proporção aumentou significativamente, chegando a atingir os 3,4 % em 2006, quando o número de sociedades na RAM totalizava 14.231 e no resto de Portugal 416.369. Todavia, a partir do ano 2007, a proporção começou constantemente a diminuir, alcançando o valor de 2,4 % em 2011, ano em que a RAM registou 8635 sociedades e o território nacional 360.588. Tendo em conta que aquela proporção tem por base duas variáveis, o número de sociedades na RAM e o número de sociedades no resto do país, convém ressaltar que a evolução do número de sociedades verificada, com a Região a ganhar uma maior representatividade, resulta dos seguintes aspectos: a variação do número de sociedades na RAM ser superior à variação no demais território português; e a variação na Região ser anémica, mas a variação no restante território português ser negativa. Na realidade, quando tentamos desvendar a origem deste aumento de representatividade notamos que a segunda consideração mencionada pode ser considerada a principal causa desta realidade, já que ao observarmos as taxas de variação anuais para os dois territórios, notamos que, em grande parte dos casos, o valor verificado na RAM é superior ao do demais território nacional. Exemplo disto são as taxas de crescimento verificadas nos seguintes anos: 1993, ano em que Portugal viu o seu número de sociedades aumentar 1,9 % e a RAM apresentou um crescimento anual de 13 %; 1996, quando a Região apresentou uma variação positiva de 16 % e Portugal apenas 3,4 %; e 2004, quando a taxa de crescimento anual foi de 19 % na RAM e de 4,5 % no resto do país. Não obstante, nota-se que, nos últimos anos em análise, nomeadamente no período compreendido entre 2007 e 2011, a tendência se inverteu, acompanhando a proporção das empresas da RAM o todo nacional. A expressividade desta realidade apresenta-se particularmente destacada quando verificamos os dados referentes ao ano 2010, constatando que, embora o território nacional tenha apresentado uma variação anual positiva no que diz respeito ao número de sociedades na ordem dos 3,1 %, o território insular madeirense apresentou uma taxa negativa de 10,3 %. No que concerne à distribuição geográfica das sociedades na RAM, os dados são bastante contundentes e afirmam a grande concentração na capital da Região, o concelho do Funchal, que contava com 62,1 % das sociedades, no ano 2010, seguindo-o o concelho de Santa Cruz, com 10,6 % e o concelho de Câmara de Lobos, com 7,9 %. Se considerarmos cinco dos onze concelhos da Região, nomeadamente Machico, Santa Cruz, Funchal, Câmara de Lobos e Ribeira Brava, constatamos, em 2010, a concentração de 89,9% das sociedades da RAM. No mesmo ano, o concelho de Porto Moniz era aquele que apresentava a menor percentagem, com apenas 0,5 %. Em 2010, a Região registava 21.598 empresas. Estas concentravam-se, essencialmente, nos sectores do comércio por grosso e a retalho e na reparação de veículos automóveis e motociclos (19,6 %); no sector que abrange as atividades administrativas e os serviços de apoio (13,8 %); e no sector onde se incluem as atividades de alojamento, restauração e similares (10,6 %). Daqui decorre que, em 2010, cerca de 43,5 % das empresas da Região tinham como atividade económica principal uma das referenciadas anteriormente.   Alberto Vieira Sérgio Rodrigues (atualizado a 02.01.2017)

Economia e Finanças História Económica e Social

economia

A definição da economia da Madeira convoca vários aspectos, desde o seu espaço e posicionamento no processo histórico peninsular e atlântico à preocupação das autoridades no sentido de assegurar a riqueza que torna sustentável a manutenção do espaço e da população. Teoria: os ciclos A primeira questão a merecer a nossa atenção prende-se com a tão celebrada teoria dos ciclos económicos da Madeira. De acordo com os seus arautos, o processo económico da Madeira articula-se de acordo com uma afirmação cíclica de produtos. Todavia, esta teoria, que teve o seu apogeu nas décs. de 50 e 60 do séc. XX, deixou de ter adeptos nos começos do séc. XXI. As suas bases foram lançadas em 1929 com Lúcio de Azevedo, sendo a teoria reforçada 20 anos depois com Fernand Braudel, conquistando grande adesão na historiografia brasileira. Ambos argumentam que o processo económico das ilhas se articulou de acordo com o regime produtivo de monocultura. Ainda em 1949, Orlando Ribeiro esclarecia que, no caso da Madeira, não era possível encontrar rastros de monocultura no regime de exploração agrícola madeirense, mas Joel Serrão, em 1950, insistia em definir o “ciclo dos cereais”. A mesma opinião também surgiu nas Canárias, onde, volvidos 20 anos, Elias Serra Rafols respondia a Francisco Morales Lezcano, enunciando que nunca existiu um regime de monocultura, uma vez que a economia canária foi dominada por uma variedade de culturas cuja atuação não é uniforme no tempo e no espaço. Mais tarde, Frédéric Mauro, secundado por Vitorino Magalhães Godinho, retomou a questão, defendendo que a economia insular se definiu apenas por um regime de produtos dominantes e não de monocultura. Vitorino Godinho introduziu, neste contexto, um novo conceito operatório: complexo histórico-geográfico. Na Madeira, a ideia vingou sobretudo junto de historiadores e eruditos, sendo difícil encontrar esta ideia expressa em qualquer análise de carácter económico. Ficou assim assente o ciclo dos cereais, do açúcar ou ouro branco, do vinho, do turismo, da banana e, certamente, da autonomia. A partir de 1979, esta forma de ver a história chegou à Madeira através da análise da história da arte e urbanismo da cidade, surgindo pela pena de António Aragão a ideia de que a cidade teve dois momentos distintos que definiram diversas formas de concretização artística e urbanística: a cidade do açúcar e a cidade do vinho. O impacto que o livro de António Aragão teve no meio académico e no público interessado levou a que a ideia acabasse por vingar. Uma análise aturada da economia insular mostra-nos que a mesma não se regeu por princípios exclusivistas, de acordo com a premência das solicitações externas. Pelo contrário, o seu desenvolvimento socioeconómico processou-se de forma variada, sendo a exploração económica dominada pela procura externa em consonância com as condições e recursos do meio, e com as solicitações da economia de subsistência. É difícil, se não impossível, conseguir definir um ciclo em que impere a monocultura de exportação num espaço amplo e multifacetado como é o do mundo insular. Os modelos, embora perfeitamente delineados, não se ajustam à realidade socioeconómica, que é extremamente variada e enriquecida com múltiplos matizes. Embora alguns produtos, como o trigo, o açúcar, o vinho e o pastel, surjam em épocas e ilhas diferenciadas como os mais importantes e definidores das trocas externas, não são os únicos na economia insular. Na verdade, a dominância destes produtos sucede apenas no sector da exportação e nunca na realidade global da Ilha, onde por vezes outros são mais dominantes enquanto fonte de riqueza familiar e de subsistência. Os ciclos de monocultivo são apenas a parte visível das exportações, pelo que limitar a análise económica a essa dinâmica é uma atitude reducionista que apenas reconhece a importância dos produtos com maior peso nas exportações. A Madeira é um microcosmo definido pela variedade de espaços ecológicos que não se compadecem com uma unicidade agrícola. Esta condição dominante levou a uma sistematização do devir socioeconómico em ciclos. A documentação é unânime na afirmação de que o empenho do ilhéu não se resume apenas ao produto que mais gira nas relações com o exterior. Há em todos uma certa preocupação com a autossuficiência que milita a favor da manutenção das culturas tradicionais que medram, lado a lado, com as dominantes no comércio externo. Esta polivalência produtiva manteve-se sempre no devir socioeconómico insular. A dominância de um ou de outro produto nas relações com o exterior não destrói essa polissemia produtiva, nem retira o empenho das gentes laboriosas nesse processo. Atesta-o as posturas municipais, nas quais, nos diversos sectores económicos, se expressa uma diversidade de interesses e o movimento quotidiano de produtos. Em todas as dinâmicas produtivas e comerciais que marcaram e definiram o processo histórico madeirense é gritante a extrema dependência da Ilha em relação ao exterior. A Europa detém, neste contexto, uma posição dominante, firmando-se como centro de orientações políticas e económicas. Essa situação comum ao mundo insular define uma das principais peculiaridades deste espaço: a extrema fragilidade e dependência da sua economia em relação ao velho continente. Para isso, em muito contribuiu a posição hegemónica das cidades-capitais dos impérios peninsulares, bem como a disponibilidade de recursos e meios das sociedades insulares. Por outro lado, é evidente que a afirmação de um produto no sector das exportações não é possível sem um sistema de policultura, principalmente em universos restritos como as ilhas. Assim, os canaviais subsistem se for possível assegurar um vasto hinterland de culturas de subsistência. Deste modo, os ciclos serão a visão mais deformada do processo económico da Ilha, a caricatura de uma realidade que é muito complexa. Entender a economia das ilhas e a sua história é, assim, reconhecer um estatuto diferenciado a estes espaços económicos. Nas ilhas, domina a diversidade geoeconómica, fruto da configuração geográfica. Na Madeira, esta situação provoca um escalonamento de culturas, impedindo a sua sobreposição. O espaço e os seus produtos O estudo e entendimento da história económica da Madeira só podem ter lugar no quadro do espaço atlântico criado pelo europeu a partir de princípios do séc. XV. A partir dessa altura, o Atlântico definiu-se como um espaço excecional dos impérios europeus, no qual as ilhas assumem uma função privilegiada no cruzamento de rotas, bem como na circulação de pessoas e produtos. A ilha foi, assim, um dos primeiros exemplos da afirmação económica europeia além das fronteiras peninsulares e a primeira demonstração do que viria a ser o mercado atlântico, materializando de forma clara as solicitações do velho continente e as esperanças e descobertas do Novo Mundo. O Atlântico tornou-se uma realidade de análise historiográfica a partir da déc. de 40 do séc. XX, sendo o exemplo dado pela historiografia norte-americana, preocupada em rastrear as origens europeias. O conceito de espaço atlântico começou a ser definido em 1947 com Louis Wright, mas terá sido o Mediterrâneo de F. Braudel que convocou a atenção a partir da déc. de 50. Os finais do séc. XX foram o momento de afirmação da historiografia atlântica. De ambos os lados do Atlântico, surgiram trabalhos em que este se constituiu como o objeto principal. No séc. XX, a história das ilhas atlânticas mereceu um tratamento preferencial no âmbito da história do Atlântico. Primeiro foram os investigadores europeus, como o já referido F. Braudel, Pierre Chaunu, Frédéric Mauro e Charles Verlinden, a destacar a importância do espaço insular no contexto da expansão europeia. Só depois surgiu a historiografia nacional a corroborar a ideia e a equacioná-la nas dinâmicas da expansão insular, sendo pioneiros os trabalhos de Francisco Morales Padron e Vitorino Magalhães Godinho. Esta ambiência condicionou os rumos da historiografia insular nas últimas décadas do séc. XX e contribuiu para a abertura do conhecimento histórico às novas teorias e orientações. As décs. de 70 e 80 desse século foram importantes momentos no progresso da investigação e do saber históricos, contribuindo para tal a definição de estruturas institucionais e de iniciativas científicas. A historiografia foi defendendo única e exclusivamente a vinculação das ilhas ao Velho Mundo, realçando apenas a importância desta relação umbilical com a mãe-pátria. Os sécs. XV e XVI seriam definidos como os momentos áureos de tal relacionamento, enquanto a conjuntura setecentista seria a expressão da viragem para o Novo Mundo, em que produtos como o vinho assumem o papel de protagonistas das trocas comerciais. Os estudos confirmam que o relacionamento da Ilha com o exterior não se resumia apenas a estas situações. À margem das importantes vias e mercados, subsistem outros fatores que ativaram também a economia madeirense desde o séc. XV. As conexões com os arquipélagos próximos (Açores e Canárias) e com os afastados (Cabo Verde, São Tomé e Príncipe) foram já motivo de aprofundada explanação, que propiciou a valorização da estrutura comercial. A praça comercial madeirense foi protagonista de outros destinos no litoral africano e no litoral americano, e rosário de ilhas da América Central. No primeiro destino, destaca-se a costa marroquina, onde os Portugueses assentaram algumas praças, defendidas, a ferro e fogo, pelos ilhéus. No séc. XVI, com a paulatina afirmação do novo mundo americano costeiro e insular, surge um novo destino e mercado, que pautou as relações nas centúrias posteriores. O novo mundo e mercado significaram tanto a esperança de enriquecimento, como a forma de assegurar a posse de bens fundiários. O Atlântico não é só uma imensa massa de água polvilhada de ilhas, associando-se a uma larga tradição histórica que remonta à Antiguidade, donde resultou o seu nome. Assim, deparamo-nos com um conjunto polifacetado de ilhas e arquipélagos que se tornaram relevantes no processo histórico do oceano, quase sempre como intermediários entre o mar-alto e os portos litorais dos continentes europeu, africano e americano. No Atlântico, as ilhas anicham-se, de um modo geral, junto da costa dos continentes africano e americano, pois apenas os Açores, Santa Helena, Ascensão e o grupo de Tristão da Cunha se distanciam. As ilhas foram também espaços criadores de riqueza, sendo a agricultura a principal aposta. Esta exploração obedeceu às exigências da subsistência das populações e às solicitações do mercado externo face aos produtos de exportação. A valorização socioeconómica dos espaços insulares não foi unilinear, dependendo da confluência de dois fatores: primeiro, dos rumos da expansão atlântica e dos níveis de expressão em cada um; depois, das condições propiciadoras de cada ilha ou arquipélago em termos físicos, de habitabilidade ou da existência ou não de uma população autóctone. Nos sécs. XV e XVI, as ilhas e os arquipélagos firmaram um lugar de relevo na economia atlântica, distinguindo-se pela função de escala económica ou mista: com a função de escala, surgem as ilhas de Santa Helena, Ascensão e Tristão da Cunha; como espaço económico, temos as Antilhas e a Madeira; e com a dupla função, económica e de escala, os arquipélagos das Canárias, dos Açores, de Cabo Verde e de São Tomé e Príncipe. O papel da cana sacarina, ao contrário do que sucedeu com os demais produtos e culturas (como a vinha e os cereais), não se resumiu apenas à intervenção no processo económico, sendo este produto marcado por evidentes especificidades capazes de moldarem a sociedade, que dele se serviu para firmar a sua dimensão económica. A importância que o sector comercial lhe atribuiu transformou-a numa cultura dominante em todo (ou quase todo) o espaço agrícola disponível, capaz também de estabelecer os contornos de uma nova realidade social. Foi precisamente esta tendência que levou a historiografia a definir o período da afirmação deste produto como o “ciclo do açúcar”. A omnipresença da cultura e as múltiplas implicações que gerou nos espaços em que foi cultivada levaram alguns investigadores a estabelecer um novo modelo de análise: os ciclos de produção assentes na monocultura. Deste modo, o ciclo do açúcar resultava, não da exclusiva afirmação da cultura, mas da sua dominância ou hegemonia no sistema de trocas. Neste contexto, a grande aposta das autoridades assentou na definição de um regime de policultura capaz de garantir uma estabilidade económica à principal riqueza da Ilha, que continuava a ser a exploração agrícola. Primeiro, procurava-se assegurar o necessário equilíbrio entre as culturas de subsistência e de mercado, de forma que as primeiras pudessem suprir o mais possível as necessidades das populações. Depois, no quadro das culturas de exportação, promoveu-se uma diversificação, de acordo com as solicitações do mercado. Desde o Gov. José Silvestre Ribeiro, com a grande exposição industrial no palácio de S. Lourenço, em 1850, que se vinha apostando na criação ou incentivo de indústrias artesanais com potencialidades económicas nas exportações. Assim, assistiu-se à aposta nos bordados, nas obras de vimes, nos laticínios e nas conservas de peixe. O dealbar do séc. XX foi fértil no aparecimento de pequenas unidades industriais para suprir as carências da Ilha. Temos, assim, as fábricas de velas de estearina, de pregos, adubos químicos, tintas, telha de cimento, bolachas e biscoitos, massas alimentícias e bebidas. Perante este quadro, Fernando Augusto da Silva afirmava, em 1921, que, embora a Madeira fosse uma região mais agrícola que industrial, indústrias havia que se podiam considerar vigorosas e outras que prometiam vantagens, sendo já mais ou menos lucrativas. Este fenómeno era também gerador de novos empregos, sendo os trabalhadores recrutados entre a mão de obra rural, o que pode ser considerado o princípio de uma das vias que, conjuntamente com a emigração, está na origem do êxodo rural que se consolidará com a Segunda Guerra Mundial. Os primeiros resultados da política de diversificação e culturas começaram a surgir de imediato. Desde 1938, a Ilha produzia excedentes que exportava para o continente português e para alguns países europeus, como Inglaterra, Irlanda, Bélgica, Alemanha e Itália, bem como para África e para os Açores, por força do incentivo da delegação da Junta Nacional de Exportações de Fruta no Funchal, criada em 1936, e do Grémio dos Exportadores de Frutas e Produtos Hortícolas da Madeira. Também não poderá esquecer-se os diversos viveiros promovidos pela estação agrária da Madeira em várias freguesias, como Ribeira Brava, Santana, Caniçal e Santo da Serra. De acordo com dados fornecidos por Ramon Honorato Rodrigues, a bananeira era a cultura de maior rentabilidade, quando comparada com a vinha ou cana-de-açúcar. Esta situação da valorização económica do produto prende-se com a demanda que o mesmo tinha nos mercados externos. Os dados disponíveis são esclarecedores relativamente às mudanças ocorridas na agricultura madeirense. Os produtos tradicionais foram perdendo importância e o estatuto de culturas ricas, surgindo outros com maior rentabilidade. É certo que a bananeira era uma cultura promissora, mas outras culturas de subsistência não lhe ficavam atrás. O principal resultado desta situação foi um nivelamento por baixo da riqueza, cavando-se cada vez mais o fosso do mundo rural e propiciando-se a emigração em catadupa para a Venezuela, a África do Sul e a Austrália. Neste longo processo, um conjunto restrito de produtos agrícolas teve uma função primordial, assumindo-se tais produtos como catalisadores da animação social e económica, ou definidores de uma diversa realidade societal. Nos primeiros momentos de ocupação do solo, o vinho e o trigo, primeiro, e o açúcar depois surgem como elementos aglutinadores de uma peculiar vivência com inevitáveis implicações políticas e urbanísticas. Os primeiros materializam a necessária garantia das condições de subsistência e do ritual cristão, enquanto o último encerra a ambição e voracidade mercantil da nova burguesia atlântico-mediterrânica, que fez da Madeira o principal pilar da sua afirmação na economia atlântica e mundial. O processo é irreversível, de modo que, em consonância com os movimentos económicos, sucede-se uma catadupa de produtos com valor utilitário para a sociedade insular ou com capacidade adequada para ativar as trocas com o mercado externo. Se na primeira fase o domínio pertenceu à economia agrícola, no segundo ele reparte-se entre os serviços, as indústrias artesanais (vimes e bordado) e, de novo, os produtos agrícolas. Os interesses em causa, quanto ao processo de desenvolvimento económico, não são pacíficos, sendo feito de embates permanentes entre a necessária manutenção da subsistência e a animação comercial externa. Foi, pois, nesta luta permanente entre os produtos de uma subsistência familiar, local e insular e os impostos relacionados com a permanente solicitação externa que se alicerçou a economia da Ilha até ao limiar do séc. XIX. Os produtos mencionados revelam-se fulcrais para a compreensão da evolução da realidade socioeconómica madeirense. Para dar conta de tal processo, deveremos, antes de mais, salientar que a tradição mediterrânico-atlântica, que define a realidade peninsular, se repercutiu, inevitavelmente, na estrutura agrária e, por conseguinte, no impacto ecológico que acompanhou a expansão atlântica. Dos portos do reino saíram as sementes, utensílios e homens que lançaram as bases dessa nova vivência atlântica e insular. A par disso, as novas realidades civilizacionais americanas e índicas contribuíram para o acesso a novas culturas e produtos com inevitáveis repercussões na economia e hábitos alimentares do europeu. Da Europa, saíram os cereais (centeio, cevada e trigo), as videiras e as socas de cana, enquanto da América e Índia aportaram ao velho continente o milho, a batata, o inhame e o arroz. Nesse contexto, as ilhas atlânticas, pela sua posição charneira no relacionamento entre esses mundos, surgem como viveiros da aclimatação desses produtos às novas condições ecossistémicas. A Madeira deteve uma posição importante neste contexto, afirmando-se, no séc. XV, como o viveiro experimental das culturas que a Europa pretendia implantar no Novo Mundo – os cereais, o pastel, a vinha e a cana-de-açúcar. A expansão europeia veio revolucionar o cardápio da Europa, aumentando a gama de produtos e condimentos. A pouco e pouco, a tradição culinária europeia foi sendo destronada pelo exotismo das novas sensações gustativas que acabaram por afeiçoar o paladar. Mas, até que isso se generalizasse, foi necessário conduzir o cereal e o vinho aos locais mais recônditos. Assim, as embarcações que sulcavam o oceano levavam nos seus porões, para além das manufaturas e bugigangas aliciadoras das populações autóctones, inúmeras pipas de vinho e barris de farinha ou biscoito. Se o cereal podia encontrar produtos similares nas colónias europeias, como o milho e a mandioca, o mesmo não acontecia com o vinho, que era desconhecido e incapaz de se adaptar às suas condições mesológicas. Desta forma, o vinho foi conduzido da Europa ou das ilhas até aos mais recônditos espaços em que se fixou o europeu, consistindo no companheiro inseparável dos mareantes, expedicionários, bandeirantes e colonizadores. Aos primeiros, servia de antídoto para o escorbuto, aos segundos saciava a sede, enquanto aos últimos servia como recordação ou devaneio hilariante da terra-mãe. O vinho consistiu, assim, num dos principais elementos de união das gentes europeias na gesta da expansão além-Atlântico. Nas primeiras décadas oitocentistas, o vinho perde a sua posição preferencial nas trocas com o exterior. Quer na Madeira, quer fora, depara-se com uma conjuntura difícil, dominada pela fome e emigração. Essa precariedade da economia madeirense não derivou apenas da sua posição dependente em relação ao velho continente, mas também das diminutas possibilidades de usufruto concedidas pelos 741 km2 de superfície da Ilha. Neste contexto, salienta-se o papel do cabouqueiro, colono que recebe das principais gentes da Ilha o encargo de valorizar economicamente as parcelas que estas receberam como benesse. Esse investimento da sua capacidade de trabalho terá justificação jurídica nas chamadas benfeitorias, que englobavam paredes, casas de habitação, lagares ou lagariças, árvores de fruto, latadas, etc. É, assim, o colono que lança as bases dessa revolução técnico-agrícola, sendo um dos principais obreiros dessa harmoniosa paisagem rural. Os proprietários preferiam os bulícios ribeirinhos da cidade ou do burgo que tentavam erguer, fazendo com que a arquitetura e o viver quotidiano se adaptassem à medida dos réditos acumulados com o comércio do açúcar e do vinho. Empenhados nas lides administrativas ou entretidos nos jogos de pela e de canas, estava-lhes reservado o usufruto da vida no espaço urbano. No princípio da ocupação da Ilha, as necessidades do cardápio e ritual cristãos comandaram a seleção das sementes que acompanharam os povoadores. As sementes do precioso cereal acompanham os primeiros cavalos de cepas peninsulares no processo de transmigração vegetativa. A fertilidade do solo, resultante do seu estado virgem e das cinzas fertilizadoras das queimadas, fizeram elevar a produção a níveis nunca antes atingidos, criando excedentes que supriram as necessidades de mercados carentes, como foi o caso de Lisboa e das praças do Norte de África. Até à déc. de 70 do séc. XV, a Madeira firma a sua posição de celeiro atlântico, perdendo-a, depois, a favor dos Açores, que passam a assumir uma posição dominante na política e na economia frumentárias do Atlântico. A Madeira inverte, assim, a sua situação: de área excedentária, a Ilha passa a uma posição de dependência em relação aos celeiros açoriano, canário e europeu. O estabelecimento de uma rota obrigatória a partir do fornecimento de cereal açoriano à Madeira criará as condições necessárias à afirmação da cultura da cana sacarina, produto tão insistentemente solicitado no mercado europeu. O empenho do senhorio e da Coroa na cultura deste novo produto conduziu à afirmação preferencial de uma nova vertente da economia atlântico-insular. A partir de então, os interesses mercantis dominam a dinâmica agrária madeirense. Na Ilha, as searas dão lugar aos canaviais, enquanto as vinhas se mantêm de modo insistente numa posição de destaque. Se o cereal pouco contribuía para aumentar os réditos dos seus intervenientes, o mesmo não se poderá dizer em relação ao açúcar e ao vinho, que, a seu tempo, contribuíram para o enriquecimento das gentes da Ilha. A própria Coroa e o senhorio fizeram depender grande parte das suas despesas ordinárias dessa fonte de receita. A par disso, o enobrecimento da vila, e futura cidade, do Funchal fez-se à custa desses dinheiros. O Funchal avançou para poente e adquiriu fama em novos e potenciais mercados. O vinho Madeira foi, sem dúvida, o que mais se evidenciou no universo das ilhas, e de forma especial na Madeira. O luzidio rubinéctar, que continua a encher os cálices de cristal, é não só a materialização da pujança económica presente, mas também o testemunho de um passado histórico de riqueza. Prende-o à Ilha uma tradição de mais de cinco séculos. Nele, refletem-se as épocas de progresso e de crise. Porém, no esquecimento de todos fica, quase sempre, a parte amarga da labuta diária do colono no campo e nas adegas, o árduo trabalho das vindimas, o alarido dos borracheiros. Para recriarmos essa ambiência passada, torna-se necessário olhar os restos materiais e ler os documentos, a partir dos quais ainda é possível desbobinar o filme do quotidiano de luta que se esconde por entre a ferrugem, a traça e o pó. O vinho Madeira, celebrado por poetas e apreciado por monarcas, príncipes, militares, exploradores e expedicionários, perdeu paulatinamente, ao longo do séc. XX, parte significativa do mercado, fruto da conjuntura criada nos finais do séc. XVIII e princípios do séc. XIX. A procura deste produto obrigou o madeirense a utilizar todo o vinho e a acelerar o processo de envelhecimento, de modo a satisfazer os pedidos. No entanto, a abertura dos mercados conduziu ao fastio a partir de 1814. Depois, as doenças acabaram com as cepas de boa qualidade, fazendo-as substituir pelo produtor direto, que se manteve lado a lado com as cepas europeias, numa promiscuidade pouco adequada à preservação da qualidade. O passado recente anunciou o retorno das castas tradicionais e abriu portas a novos momentos de riqueza. A presença da vinha na Madeira, associada aos primeiros colonos, é uma inevitabilidade do mundo cristão. O ritual religioso fez do pão e do vinho os elementos substanciais da sua prática, tornando-os símbolos da essência da vida humana e de Cristo. Ambos foram companheiros da expansão da cristandade, sendo responsáveis pela revolução dos hábitos alimentares. A partir do séc. VII, comer pão e beber vinho simbolizavam para o mundo cristão o sustento humano. Em meados do séc. XV, com o arranque do processo de ocupação e de aproveitamento da Ilha, é dada como certa a introdução de videiras do reino e, mais tarde, das célebres cepas do Mediterrâneo. João Gonçalves Zarco, Tristão Vaz Teixeira e Bartolomeu Perestrelo, que receberam o domínio das capitanias do arquipélago sob a direção do Monarca e infante D. Henrique, procederam ao desbravamento e cultivo da terra, plantando as primeiras culturas trazidas do reino, nas quais se incluíam as cepas. O vinho Madeira adquiriu desde logo fama no mundo colonial, tornando-se na bebida preferida do militar e do aventureiro na América ou na Ásia. Escolhido pela aristocracia, manteve lugar cativo no mercado londrino, europeu e colonial. Perante isto, a partir do último quartel do séc. XVI, o ilhéu fez mudar os canaviais por vinhedos, ao mesmo tempo que conquistou novas terras à floresta, a sul e a norte da Ilha. Porém, embalado pela excessiva procura do vinho, o madeirense esqueceu-se de assegurar a autossuficiência. O vinho era a sua fonte de rendimento e a única moeda de troca para assegurar o alimento, a indumentária e as manufaturas, daqui resultando uma troca desigual para o madeirense e muito rentável para o inglês. No séc. XV, o vinho competia com o trigo e o açúcar, assumindo uma posição de relevo na economia local. Os trigais e os canaviais foram dando lugar às latadas e às balseiras, e a vinha tornou-se na cultura quase exclusiva. Tudo isto projetou o vinho para o primeiro lugar na atividade económica da Ilha, posição que manteve por mais de três séculos. O ilhéu apostou, assim, desde o último quartel do séc. XVI, na cultura da vinha, tirando dela o necessário para se sustentar, manter uma vida de luxo e construir sumptuosos palácios, igrejas e conventos. Entre o séc. XVII e princípios do XIX, a Madeira viveu embalada pela opulência do comércio do vinho. O madeirense, com tão avultados proventos, deixou-se vencer pelo luxo, habituou-se à vida cortesã e copiou os hábitos ingleses. A política exclusiva da cultura da vinha, imposta pelo mercantilismo inglês, mereceu a reprovação, quer do Gov. e Cap.-Gen. José. A. Sá Pereira, através de um regimento de agricultura para o Porto Santo, quer do Corr. e desembargador António Rodrigues Veloso, nas instruções que deixou, em 1782, na Câmara da Calheta. Mas foi tudo em vão, visto que ninguém foi capaz de travar a “febre vitícola”, nem de convencer o viticultor a diversificar as culturas da terra. Vivia-se um momento de grande procura do vinho no mercado internacional e as colheitas eram insuficientes para satisfazer a incessante procura. Perante tão desusada solicitação e à falta de melhor, socorriam-se dos vinhos do norte da Ilha e mesmo dos Açores e das Canárias para saciar o sedento colonialista. O comerciante inglês que surgiu a partir do séc. XVII soube tirar o máximo partido do produto, fazendo-o chegar em quantidades volumosas às mãos dos compatriotas que o aguardavam nos quatro cantos do mundo. Vários fatores fizeram com que o inglês se instalasse na Ilha e se afirmasse como o principal negociante do vinho, nomeadamente as condições favoráveis exaradas nos tratados luso-britânicos e o favorecimento que as regulamentações britânicas do comércio colonial atribuíram à Madeira. Assim, o movimento de exportação do vinho da Madeira nos sécs. XVIII e XIX liga-se, de modo direto, ao traçado das rotas marítimas coloniais inglesas que tinham passagem obrigatória na Ilha. São as rotas da Inglaterra colonial que fazem do Funchal o porto de refresco e de carga para o vinho no percurso para as Índias Ocidentais e Orientais, de onde regressavam pela rota dos Açores, com o recheio colonial. Também os navios portugueses da rota das Índias ou do Brasil escalavam a Ilha, onde recebiam o vinho para as praças lusas. São ainda os navios ingleses que se dirigem à Madeira com manufaturas, retornando por Gibraltar, Lisboa ou Porto. Também os navios norte-americanos trazem as farinhas para sustento diário do madeirense, regressando carregados de vinho. Por tudo isto, o vinho madeirense conquistou o mercado britânico em África, Ásia e América, afirmando-se, até meados do séc. XIX, como a bebida dos funcionários e militares das colónias. Com o movimento independentista das colónias, todos regressaram à terra de origem trazendo o vinho na bagagem. Seiscentos anos depois da introdução da vinha na Madeira, estavam ainda presentes na memória os tempos áureos da apreciação e do comércio do vinho, apesar das dificuldades que pelo caminho surgiram. À euforia da procura sucedeu-se a crise dos mercados, agravada pela presença das doenças que atacaram a vinha (oídio e filoxera). A crise do sector produtivo, resultante de fatores botânicos, alastrou a todo o espaço vitícola, com efeitos semelhantes na economia e no mercado do vinho. Perdeu-se a ligação ancestral com as tradicionais castas europeias, mas, em contrapartida, descobriram-se novas variedades americanas. As dificuldades do negócio conduziram à debandada dos agentes que haviam traçado o mercado. No entanto, a Madeira conseguiu paulatinamente recuperar ou conquistar novos mercados. O séc. XVII foi o momento de viragem no mercado atlântico do vinho, conseguindo a Ilha levar a melhor na preferência do mercado norte-americano e das colónias das Antilhas. Para além disso, o vinho Madeira tornou-se, como vimos, numa moda do quotidiano das colónias britânicas. A vinha e o vinho assumem, assim, particular destaque na caracterização do processo histórico madeirense ao longo destes 600 anos de labor. Desde os primórdios da ocupação da Ilha, este produto manteve a mesma vivacidade na vida agrícola e no comércio. Os demais não tiveram capacidade suficiente para resistir à concorrência desenfreada de novos e potenciais mercados fornecedores de aquém e além-mar. Apenas o vinho resistiu à concorrência dos Açores, das Canárias, da Europa e do cabo da Boa Esperança, mantendo o tradicional grupo de apreciadores no velho e no novo mundos. Também a história do açúcar na Madeira se confunde com a conjuntura de expansão europeia e com os momentos de fulgor do arquipélago. A sua presença é multissecular e deixou rastros evidentes na sociedade madeirense. Dos sécs. XV e XVI, ficaram os imponentes monumentos, pinturas e peças de ourivesaria que foram comprados com os proventos do açúcar, e que, na sua maioria, foram colocados no Museu de Arte Sacra do Funchal. Do séc. XIX e do primeiro quartel do séc. XX, perduram ainda a maioria dos engenhos da nova vaga de cultura dos canaviais. Nesta altura, a cana diversificou-se no uso industrial, sendo geradora sobretudo do álcool e da aguardente. Foi certamente neste momento que surgiu a tão afamada poncha, irmã do ponche de Cabo Verde e da caipirinha do Brasil. O açúcar é, entre todos os produtos a que, no Ocidente, se atribuiu valor comercial, o que foi alvo de maiores inovações no seu fabrico. Note-se que, no caso do fabrico do vinho, a tecnologia pouco mudou desde o tempo dos Romanos. Várias condicionantes favoreceram a necessidade de permanente atualização no que respeita ao açúcar, situação que se tornou mais clara no séc. XVIII com a concorrência da beterraba. O fabrico do açúcar está limitado pela situação e ciclo vegetativo da planta. A cana sacarina tem um período útil de vida em que a percentagem de sacarose é mais elevada. Assim, a cana está, em determinado momento, pronta para ser colhida, representando cada dia a mais que passe uma perda para o produto. Depois de cortada, tem pouco mais de 48 h para ser moída e cozida; caso contrário, começa a perder sacarose e inicia o processo de fermentação. Daqui resulta a necessidade de acelerar o processo de fabrico do açúcar através de constantes inovações tecnológicas, que cobrem o processo de corte, esmagamento e cozedura. A isto junta-se a necessidade do aumento da mão de obra, que se fez à custa de escravos africanos. A cana-de-açúcar não está, porém, na origem da escravidão africana, mas no processo de afirmação da mesma a partir da Madeira. Quando a cultura sacarina se fazia em pequenas parcelas, a maior parte destas questões não se colocava. No entanto, quando se avançou para uma produção em larga escala, houve necessidade de encontrar soluções capazes de responder aos novos desafios. A viragem aconteceu, na Madeira, a partir de meados do séc. XV e implicou mudanças radicais na tecnologia usada e na afirmação da escravatura dos indígenas das Canárias e dos negros da costa da Guiné. É por isso que se assinalam, a partir do exemplo da Madeira, importantes inovações tecnológicas no sistema de moenda da cana com a generalização do sistema de cilindros. A história tecnológica evidencia que a expansão europeia condicionou a divulgação de técnicas e permitiu a invenção de tecnologia inovadora, que contribuiu para revolucionar a economia mundial. Os homens que circularam no espaço atlântico foram, pois, portadores de uma cultura tecnológica que divulgaram nos quatro cantos e adaptaram às condições dos espaços de povoamento agrícola. Aos madeirenses foi atribuída uma missão especial nos primórdios deste processo. O facto de os arquipélagos da Madeira e das Canárias terem sido meios de ligação da nova cultura económica do atlântico ocidental não quer dizer que tivesse havido uma transplantação total e igual para os novos espaços. As condições ambientais e os obreiros da transformação eram outros, como diversa foi a realidade que o produto gerou. Tal perspetiva deverá resultar das ciladas inerentes ao método de análise do processo histórico de forma retrospetiva, no qual, por vezes, o facto surge como a imagem e como a consequência. Tal como provaram alguns estudos do séc. XX sobre a situação da economia açucareira do Mediterrâneo Atlântico, a conjuntura deste espaço é diversa da americana, seja ela insular ou continental. Por outro lado, também não se poderá colocar ao mesmo nível o caso de São Tomé, que, embora situado no sector ocidental do oceano, aproxima-se mais da realidade antilhana que dos arquipélagos da Madeira e das Canárias. A ideia de que a civilização do açúcar teve apenas uma forma de expressão no Atlântico Ocidental e Oriental deu origem a afirmações precipitadas, no âmbito da análise da economia e da sociedade, que lhe serviram de base. A historiografia associou ao açúcar, desde muito cedo, a escravatura, fazendo jus à afirmação de A. Antonil, segundo a qual os escravos são as mãos e os pés do senhor de engenho. Aqui também a relação não nos surge tão transparente como à primeira vista pode parecer. As Cruzadas, de acordo com a historiografia europeia, foram o princípio da expansão da cultura açucareira e da vinculação aos escravos. Nas colónias italianas do Mediterrâneo Oriental, surgem os primeiros indícios da nova dinâmica social, que passaria à Sicília e, depois, à Madeira, expandindo-se a partir deste arquipélago no Atlântico. Diz-se, ainda, que a ligação do escravo, negro ou não, à cultura dos canaviais foi uma invenção do Ocidente cristão, não tendo lugar no mundo muçulmano. Diferente é, todavia, a opinião de Yoro Fall, que encontra testemunhos evidentes dessa relação no usufruto de mão de obra negra pelas plantações muçulmanas do Egito e de Marrocos. Sucede que a escravatura da Madeira não assumiu uma posição similar à de Cabo Verde, São Tomé, Brasil ou Antilhas, não obstante o surto evidente de produção açucareira. Aí, ao invés daquilo que tem lugar nestes espaços, o escravo não dominou as relações sociais de produção. Existiu, sob a condição de operário especializado ou não, mas a sua posição não era dominante, tal como sucedia nas áreas supracitadas. Por fim, é de notar que a hipervalorização do açúcar na história da Madeira levou alguns aventureiros e progenitores de teorias de vanguarda a estabelecer também uma forma peculiar de urbanização do Funchal, de acordo com a sua presença. Deste modo, ao Funchal do séc. XVI chamam, sem saberem e explicarem porquê, cidade do açúcar, quando na realidade a expressão urbanística da cana-de-açúcar é manifestada pela ruralidade. O açúcar, acima de tudo, era um complemento fundamental na vida económica da Ilha. Sucedeu assim até meados do séc. XVI, mas, a partir de finais do séc. XIX, tudo mudou. Assim, com os lucros advindos desse produto ergueram-se igrejas – a Sé do Funchal é um exemplo disso – e amplos palácios que se rechearam de obras de arte de importação, testemunhos evidentes que passaram a constar no Museu de Arte Sacra. A arte flamenga na Ilha é também um dom do açúcar. O progresso socioeconómico da Madeira e o seu protagonismo na expansão atlântica – nos Descobrimentos e defesa das praças africanas – só foram, assim, possíveis à custa da elevada riqueza acumulada pelos madeirenses. Todos, sem diferença de condição social, fruíram da riqueza. Até a opulência e luxúria da própria Coroa, lá longe no reino, foi conseguida, durante algum tempo, com o açúcar que esta arrecadava na Ilha. Na Madeira, um dos aspetos mais evidentes da revolução tecnológica iniciada no séc. XV prende-se com a capacidade do europeu de adaptar as técnicas de transformação conhecidas às circunstâncias e exigências de culturas e produtos tão desafiantes como a cana e o açúcar. O tributo de outras culturas foi evidente. Ao vinho foi-se buscar a prensa, ao azeite e aos cereais a mó de pedra. Por outro lado, estamos perante uma permuta constante de processos tecnológicos e formas de aproveitamento das diversas fontes de energia. A tração animal, bem como a força motriz do vento e da água, foram usadas em simultâneo com os cereais e a cana sacarina. Por vezes, a mesma estrutura assume uma dupla função. Sucedeu assim na Madeira com o engenho da Ribeira Brava, posterior Museu Etnográfico, no qual a estrutura de aproveitamento da força motriz da água servia um engenho de cana e um moinho de cereais. As grandes questões deste período prendiam-se com a importância da Madeira resultante da expansão dos canaviais no espaço atlântico e da afirmação do açúcar no mercado europeu. Durante muito tempo, o estudo sobre o açúcar madeirense que teve maior visibilidade internacional foi o de Virgínia Rau e Borges Macedo sobre o livro dos estimos de 1494, em que a temática fundamental é a questão da propriedade. A esse, podemos juntar os textos de Fernando Jasmins Pereira, que, como os de Carlos Montenegro Miguel, Joel Serrão e Ernesto Gonçalves, não tiveram muita divulgação. A incidência temática recaiu quase só nos aspetos relacionados com o sistema de propriedade e com o comércio do açúcar no mercado europeu, ficando esquecidos aspetos fundamentais, como a tecnologia dos engenhos e o fabrico do açúcar. Nos últimos decénios do séc. XX, por força da realização de colóquios e do aparecimento de revistas, a temática açucareira voltou a motivar o interesse dos estudiosos. Neste contexto, é de assinalar os estudos de David Ferreira Gouveia, que equacionou alguns problemas de forma inovadora. A partir da segunda metade do séc. XVIII, assistiu-se à revelação da Madeira como estância para o turismo terapêutico, mercê das então exaltadas qualidades profiláticas do seu clima na cura da tuberculose, que cativaram a atenção de novos forasteiros. A tísica propiciou à Ilha, ao longo do séc. XIX, o convívio com poetas, escritores, políticos e aristocratas. Não obstante a polémica criada em torno das possibilidades deste sistema de cura, a Ilha permaneceu por muito tempo como local de acolhimento desses doentes, sendo considerada a primeira e principal estância de cura e convalescença do velho continente. Foi a presença, cada vez mais assídua, de tais doentes que provocou a necessidade de criação de infraestruturas de apoio: sanatórios, hospedagens e agentes, que serviam de intermediários entre esses forasteiros e os proprietários de tais espaços de acolhimento. Estes últimos foram o prelúdio dos posteriores agentes de viagens. O turismo, tal como hoje o entendemos, dava então os seus primeiros passos. Foi, pois, como corolário disso que se estabeleceram as primeiras infraestruturas hoteleiras e que o turismo passou a ser uma atividade organizada e com uma função relevante na economia da Ilha. Mais uma vez, o inglês foi o protagonista. O turismo caminhou lado a lado com o vinho e o aparecimento de novas atividades. A vinha persistiu nas latadas e fez-se companheira dos vimieiros e bordadeiras. Esta harmonia revertia a favor da Ilha e tornava possível a existência de várias formas de atividade que garantiam a sobrevivência. A variedade foi a receita certa para manter de pé, por algum tempo, a frágil economia insular. Na déc. de 40, o comércio, a navegação e o turismo foram os grandes propulsores do desenvolvimento insular. As atividades em torno da obra de vimes e dos bordados tiveram nos estrangeiros, principalmente nos Ingleses, os seus principais promotores. A primeira metade do séc. XX foi marcada por profundas mudanças na economia madeirense, representando, para aqueles que a viveram, um momento para esquecer. Primeiro as guerras mundiais (1914-1919 e 1939-1945) e, depois, os problemas políticos e económicos dificultaram bastante a vida do madeirense. A guerra evidenciou a fragilidade da economia da Ilha e a sua extrema dependência face ao mercado externo. Os problemas económicos dão origem a convulsões sociais que se misturam com as políticas, assistindo-se, em fevereiro de 1931, à Revolta das Farinhas, a que se seguiu, em 1936, a Revolta do Leite. Para muitos madeirenses a solução foi a emigração para o Brasil, Venezuela, USA e Curaçau, que funcionou como válvula de escape para a miséria da sociedade. As medidas do Governo, com a criação da Comissão de Aproveitamentos Hidráulicos e as suas iniciativas, atenuaram os efeitos da crise em algumas famílias. Começava aqui um plano de fomento de infraestruturas consideradas primordiais para o progresso da Ilha. Assim, assistiu-se à reorganização do sistema de regadio, que iria permitir um maior aproveitamento agrícola através de novas levadas, e ao delineamento de um plano viário, que permitiria a aproximação das diversas localidades da Madeira. No passado, foram as condições do meio que fizeram da Ilha o principal motivo de atração turística. Nos sécs. XX-XXI, o turista é outro e por isso também as exigências são diferentes. Assim, aos motivos ambientais aliam-se os culturais, passando os dois a andar de braço dado. No fundo, é a simbiose do grand tour europeu com o turismo terapêutico insular. A economia insular  A geografia é determinante na função económica a atribuir aos espaços humanizados. Neste sentido, as condições particulares da Madeira definiram uma vocação eminentemente agrícola. A aposta nos serviços, como o turismo, surgiu por acaso e por influência britânica. No mundo insular atlântico, o arquipélago da Madeira assume uma posição particular, fruto da quase total ausência da dimensão arquipelágica. Na verdade, são apenas duas ilhas que mereceram ocupação humana, mas uma, o Porto Santo, pelas dificuldades de abastecimento de água, não permitiu a definição de uma situação socioeconómica assente na complementaridade dos espaços. Enquanto nos Açores e Canárias, devido à existência de diversas ilhas, existiram formas de exploração agrícola assente na complementaridade, no caso madeirense esta deverá buscar-se dentro do espaço da Ilha ou nos arquipélagos vizinhos. A Madeira apresenta-se, em termos orográficos, com múltiplas condições adversas ao avanço da exploração agrícola do solo. A configuração piramidal, dominada por uma costa alta cortada pelas bacias das ribeiras, fruto da erosão provocada pela força das ribeiras, torna o acesso difícil e limita as possibilidades da agricultura. A costa elevada condiciona a navegação costeira, que, até à déc. de 50 do séc. XX, foi o meio de contacto entre as diversas localidades. A orografia dificultava o transporte terrestre, pelo que apenas o automóvel do séc. XX conseguiu vencer os veleiros e vapores costeiros. Por tudo isto, o processo de povoamento foi condicionado. A falta de água levou ao quase abandono do Porto Santo e, na Madeira, as dificuldades de penetração no interior conduziram à existência de um povoamento costeiro, assente nas clareiras abertas pelas ribeiras, áreas de fácil acesso, mas também férteis, por força das aluviões de terras trazidas pela água. O acesso a norte, muito limitado por terra e mar, conduziu a que esta área tardasse na ocupação e valorização económica em relação ao que sucedeu na vertente sul. A configuração geográfica condiciona ainda a diversidade de microclimas, o que conduz à valorização das chamadas fajãs ou à possibilidade de escalonamento das culturas em altitude, procurando aproveitar as condições climáticas. Estas cambiantes permitem que, dentro do espaço da Ilha, se possa estabelecer uma complementaridade assente nas culturas de subsistência e mercado externo. Todavia, a tendência dominante da exploração do solo foram as culturas com grande valor económico, por força da demanda do mercado externo. A partir daqui, definiram-se ciclos ou, melhor dizendo, períodos de produtos dominantes, como foi o caso dos cereais, da cana-de-açúcar, do vinho e da banana. A área agrícola da Ilha, bastante limitada desde o início da ocupação, obrigou a uma exploração intensiva do solo, o que provocou diversas dificuldades na exploração agrícola – com o esgotamento do solo a obrigar ao sistema de pousio ou rotação de culturas – que limitaram as possibilidades de afirmação de uma produção em larga escala capaz de concorrer em pé de igualdade no mercado. É neste contexto que podemos assinalar a luta hercúlea do madeirense pela conquista de terra através da construção de poios em locais íngremes ou com elevada inclinação, que se tornaram numa das dominantes da paisagem madeirense e que provam a luta secular do seu habitante contra as condições adversas do solo. A possibilidade de sucesso de uma cultura não dependia tanto das condições da Ilha, mas do mercado. Enquanto a Ilha produzia açúcar de forma isolada, os madeirenses conseguiram elevada riqueza, mas, quando teve de competir com outros mercados, perdeu capacidade de intervenção por força da limitação do espaço e das condicionantes atrás anunciadas. Situação diferente sucedeu com o vinho, dadas as circunstâncias políticas que permitiram a fixação inglesa e o facto de este produto ter características específicas, sendo capaz de chegar a qualquer sítio em perfeitas condições. Neste caso, foram as características próprias do produto, e não da exploração agrícola, que favorecem a sua posição preferencial no mercado. A ocupação de um novo espaço obedece a determinados requisitos. Primeiro, deve propiciar condições para que sejam garantidas as condições de sobrevivência das populações. Assim, para além da disponibilidade de água, deve apresentar um solo adequado ao cultivo dos produtos básicos da subsistência, que no caso dos europeus do séc. XV assentava nos cereais e na vinha. Estas exigências são ainda mais importantes quando se fala de ilhas isoladas, onde as condições de acesso a outros espaços estão muito condicionadas por força do nível de desenvolvimento da navegação à vela. Na Madeira, o processo de povoamento foi muito rápido por força da inexistência de populações e da necessidade de ocupação deste espaço para assegurar o controlo do espaço atlântico. Nos primeiros 600 anos de ocupação humana do arquipélago, a riqueza dos madeirenses foi gerada por força do seu esforço. Um solo de recursos limitados e de difícil domínio constituiu um pesado fardo no quotidiano que chegou até aos nossos dias. Por outro lado, o avanço do povoamento e da população conduziram a alguns problemas. Os recursos da terra, por serem mal distribuídos e limitados, não se ajustavam ao crescimento populacional, obrigando, desde o início, à abertura de válvulas de escape como a emigração. Até meados do séc. XIX, podemos afirmar que a agricultura foi dominada por uma permanente tensão entre os interesses da subsistência e aquilo que demandava o mercado. Esta realidade é testemunhada de forma clara por Giulio Landi, em 1530: “A Ilha produziria maior quantidade se semeasse. Mas a ambição das riquezas faz com que os habitantes descuidando-se... se dediquem apenas ao fabrico do açúcar, pois deste tiram maior proveito” (ARAGÃO, 1981, 84). A crise do vinho colocou a necessidade de repensar os produtos dominantes e as formas de exploração económica. As autoridades foram determinadas no combate à tendência para uma exploração de monocultivo. A aposta estava num sistema de policultura, em que se misturavam as culturas de subsistência com aquelas que manifestavam valor mercantil. Deste modo, o momento da segunda metade da centúria oitocentista foi fértil na experimentação de uma diversidade de culturas com valor mercantil e da mercantilização de algumas atividades artesanais, como o bordado e a obra de vimes. A par disso, desde o séc. XVI que se vinha a experimentar novas culturas e frutos com valor alimentar, assumindo-se a Ilha como um dos espaços privilegiados de adaptação dos produtos do Novo Mundo. Os madeirenses rapidamente se habituaram aos novos sabores, pelo que, de uma alimentação tradicional assente nos cereais, se avançou rapidamente para outra baseada em novos produtos, como a batata, o inhame e a farinha de milho. Tudo isto aconteceu de uma forma clara a partir do séc. XIX e consolidou-se nos primeiros decénios do seguinte. O processo económico, quando assume uma posição de sucesso, mercê da inserção no mercado mundial, conduz a uma forma de exploração intensiva que provoca inevitavelmente o desequilíbrio entre aquilo que o quadro natural possibilita e o que o Homem exige. Na Madeira, a exploração económica fez-se de forma intensiva e de acordo com as solicitações do mercado exterior, o que contribuiu ainda mais para agravar a relação entre o Homem e o quadro natural, arrastando os espaços para uma situação de total deterioração. O primeiro testemunho surge já em meados do séc. XV com Cadamosto: “As suas terras costumavam dar a princípio, sessenta por um, o que presentemente está reduzido a trinta e quarenta, porque se vão deteriorando dia a dia. A situação resulta da solicitação para a exploração intensiva por obrigação geral dos madeirenses em abastecer as cidades do reino e praças africanas de cereal” (Id., Ibid., 37). O cereal, que no início da ocupação do solo havia sido a cultura da prosperidade, rapidamente cedeu lugar aos canaviais, que em pouco tempo dominaram o espaço agrícola. A indústria para o fabrico do açúcar exigiu muito do quadro natural, lançando a Ilha num processo de desflorestação, de consequências imprevisíveis, e provocando a exaustão do solo agrícola. A situação é testemunhada, em 1689, por John Ovington: “A fertilidade da Ilha decaiu muito relativamente ao período das primeiras culturas. A cultura sem descanso dos terrenos tornou os fracos espaços em muitos lugares e de tal modo que os abandonam periodicamente, tendo de ficar de poisio três ou quatro anos. Depois desse tempo, se não crescer nenhuma giesta como sinal de fertilidade futura, abandonam-nos, como estéreis. A aridez de muitas das suas terras atribuem-na simploriamente ao aumento dos seus pecados” (Id., Ibid., 201). A opulência foi efémera, pois, a partir da terceira década do séc. XVI, o açúcar madeirense foi destronado da posição cimeira no mercado europeu, perdendo a preferência em favor das Canárias, São Tomé e Brasil, que aparecem com preços mais competitivos. No entanto, a persistência de alguns lavradores, a fama da superior qualidade e a procura da doçaria e casquinha madeirenses fizeram com que a cultura dos canaviais se mantivesse por largos anos, atingindo, em momentos de crise nos mercados americanos, alguma pujança. Ainda assim, como a cultura estava irremediavelmente condenada, o madeirense, a partir de meados do séc. XVI, foi forçado a canalizar as atenções para as vinhas, fazendo com que estas assumissem o espaço deixado pelos canaviais. Desta forma, por mais de dois séculos, a vinha e o vinho foram os principais aglutinadores das atividades económicas da Ilha, dando ao meio rural e urbano uma desusada animação. O Funchal cresceu em monumentalidade e as principais famílias reforçaram a posição económica. A mudança abalou a estrutura produtiva. Assim, enquanto o açúcar exigia apenas um complexo industrial, o engenho onde decorria a respetiva safra, o vinho necessitava de espaços distintos: o lagar, onde as uvas se transformam no saboroso mosto, e os armazéns da cidade, onde este fermenta e é preparado para atingir os necessários aroma e bouquet exigidos pelo mercado. Deste modo, o agricultor, colono ou não, detém apenas o controlo da viticultura, ficando reservado ao mercador o processo de vinificação. A conjuntura da primeira metade de Oitocentos, marcada pelos conflitos europeus e guerras de independência das colónias, e associada aos fatores de origem botânica (com o aparecimento do oídio, em 1852, e da filoxera, em 1872), conduziu ao paulatino apagamento da pujança económica do vinho. Como corolário disto, surge a fome nos anos 40 e, nas décs. de 50 e 80, a sangria emigratória para o continente americano, onde o madeirense foi substituir o escravo nas plantações. Por um período de mais de 70 anos, a confusão institucional e económica alargou-se aos domínios social e alimentar. Para além dos novos alimentos que ganharam relevo na culinária madeirense, definiram-se políticas de reconversão e ensaio de novos produtos com valor comercial, como foi o caso do tabaco e do chá. A emigração de Oitocentos e do período pós-Segunda Guerra Mundial foi responsável por um acentuado processo de desertificação da Ilha, arrastando muitas terras para o abandono. Foi o início de um pousio para as terras, já esgotadas com a exploração intensiva das culturas de subsistência e exportação. Em pleno apogeu da indústria vinhateira, teve lugar a afirmação de um novo sector de serviços. Na segunda metade do séc. XVIII, a Ilha assumiu outro papel, tornando-se espaço de acolhimento de doentes. A Europa oferecia ao aristocrata britânico vários motivos para o grand tour cultural, mas as ilhas ofereciam a amenidade do seu clima e ambientes paradisíacos, num retorno implícito ao paraíso perdido. Na Madeira, o turismo começou a dar os primeiros passos na segunda metade do séc. XVIII, mas foi a partir de finais da centúria seguinte que se consolidou como sector de serviços na sociedade funchalense. Alguém terá dito que os promotores do turismo insular foram os Gregos, mas os primeiros turistas foram, sem dúvida, os Ingleses. Os Gregos celebraram, na prolixa criação literária, as delícias das ilhas situadas além das colunas de Hércules. Os arquipélagos da Madeira e das Canárias foram considerados a mansão dos deuses, o jardim das delícias, onde convivem os heróis da mitologia. Todavia, foram os Ingleses, ainda que muito mais tarde, a desfrutar da ambiência paradisíaca reservada aos deuses e heróis, escolhendo-a como rincão de permanência, breve ou prolongada. Diz-se até, segundo a lenda de Machim, que a primeira viagem de núpcias, embora ocasional, terá sido protagonizada por um casal inglês. Na verdade, foi a visão mítica, perpetuada nos relatos antigos ou reavivada nos testemunhos coevos, que despertou o desusado interesse do inglês pelas belezas aprazíveis da Madeira. O ilhéu, autêntico cabouqueiro e jardineiro deste rincão, estava por demais embrenhado na árdua tarefa de erguer paredes e arrotear os poios, e por isso mantinha-se alheio ao usufruto das delícias. Para ele, a beleza agreste dos declives não passava de mais um entrave na luta contra a natureza. Assim, enquanto o inglês se entretinha nos passeios a cavalo ou em rede pelos mais recônditos locais da Ilha, o madeirense cavava e traçava os poios. A verdadeira descoberta da Madeira foi obra dos Ingleses, ainda que tenha sido o Português a descobrir o caminho para aí chegar. A situação com que a agricultura madeirense se depara na segunda metade do séc. XIX pode ser entendida como o início do processo de transformação que irá marcar a vida do mundo rural. A transformação política, a partir de 1820, conduziu à desestruturação de tal mundo, acabando com algumas situações que marcavam o dia a dia do campo. Acabaram-se os senhorios, mas persistiu o contrato de colonia. A crise do vinho obrigou a repensar-se a forma de aproveitamento do solo, acabando-se definitivamente com a tendência para a aposta preferencial numa cultura. A grande aposta passou a estar na diversificação de culturas e na aposta firme nas indústrias. No reduzido quadro industrial, temos de realçar a iniciativa de estrangeiros, nomeadamente britânicos, como Page, Leacock e Hinton. Miss Phelps esteve na origem da comercialização do bordado em Inglaterra; já Leacock foi o principal promotor da obra de vimes e da aposta na cultura da bananeira, com a criação, em 1928, da The Ocean Islands Fruit & Co Ltd. No séc. XX, passados os anos conturbados da República, o Governo da Ditadura e do Estado Novo definiram uma política concertada de valorização da produção nacional apostada em assegurar a autossubsistência. Apenas no período pós-25 de Abril de 1974, o processo autonómico permitiu repensar os rumos da atividade agrícola. A aposta das autoridades foi para uma agricultura assente numa variedade de culturas. Às culturas tradicionais, ditas ricas, como era o caso dos cereais, cana-de-açúcar, vinha e banana, juntavam-se agora outras, conhecidas como pobres, que acabaram, no entanto, por adquirir valor económico no mercado regional e externo. De entre estas, podemos salientar a batata comum –ou semilha, para o madeirense –, a batata-doce, a cebola, a ervilha, o feijão, o tomate e a vaginha, ou feijão em vagem. Depois, podemos juntar um grupo variado de frutas: abacate, ameixa, amora, anona, araçá, castanha, cereja, cidra, damasco, figo, goiaba, jambo, laranja, limão, maça, manga, maracujá, marmelo, noz, nêspera, pero, pera, pêssego e pitanga. As exportações As conexões insulares resultam mais de fatores estranhos à progressão do trato comercial que às exigências e possibilidades de troca. O facto de as ilhas apostarem na mesma forma de agricultura, orientada para as necessidades internas ou do mercado colonial, não deixou grande espaço para um estreitamento dos contactos comerciais. Os produtos de subsistência nem sempre foram suficientes para suprir as carências e, no caso da exportação, preferiu-se outros mercados mais vantajosos, pois as ilhas ou arquipélagos vizinhos não ofereciam idênticas condições de lucro. Por outro lado, os produtos de exportação, seja para o mercado europeu, seja para o colonial, acabaram por levar ao afrontamento entre estes limitados mercados. O caso mais evidente é o comércio do vinho, que atinge nos três arquipélagos – Madeira, Açores e Canárias –, no decurso dos sécs. XVIII e XIX, idêntico protagonismo nas rotas externas, provocando por vezes alguma tensão. Perante isto, as possibilidades de troca interna no mercado insular incidem quase só nos produtos de subsistência – primeiro o trigo e, depois, o milho – e nalgumas manufaturas de reexportação. As últimas resultaram da forma como se estruturaram as rotas oceânicas e permitiram o protagonismo de certas ilhas como portos de apoio, em detrimento de outras. Todavia, no decurso do séc. XVIII e no seguinte, todas as ilhas faziam parte do roteiro das embarcações. Suplantadas as dificuldades técnicas, as rotas de navegação ajustaram-se às exigências e interesses do mercado e dos mercadores. O mercado das ilhas tornou-se numa importante e complementar rota de navegação no Atlântico. Fala-se de um circuito fechado, que compreende a metrópole, a Madeira e os Açores, ou o Mediterrâneo, a Madeira e a rota Canárias-Berberia. A questão do trigo é uma das dominantes da história da metrópole portuguesa e das ilhas. Aliás, no decurso do séc. XIX foi uma das importantes questões do debate político. Assim, a luta pelo pão parece ter sido uma constante da história insular, muito particularmente na Madeira. Para tal concorreu a desarticulação entre o movimento demográfico e a economia de aproveitamento do solo. Na Madeira, há uma aposta preferencial nos produtos de exportação, com grande solicitação nos mercados do novo e do velho mundos, o que afasta as culturas de subsistência das áreas pobres de cultivo e as aproxima dos grandes centros de exportação. Esta incessante luta pelo pão determina o relacionamento entre as ilhas em todo o processo histórico. O tráfico interinsular assenta fundamentalmente na redistribuição dos meios de subsistência, o que origina alguma complementaridade, mais evidente nos primórdios da criação das sociedades insulares que nos momentos posteriores. É nesta lógica de complementaridade que se definem os circuitos interinsulares e que ganha forma, à escala das ilhas, um novo mercado que enlaça o chamado Mediterrâneo Atlântico. Açores, Canárias e Madeira unem-se quando os interesses e conjunturas não são adversos. O abastecimento de cereais foi um dos principais incentivos à manutenção das relações interinsulares, que foram uma constante na história madeirense. Todavia, em qualquer dos momentos, o Mediterrâneo atlântico não foi autossuficiente, carecendo da importação do mercado europeu ou do americano. Este último mercado tornou-se uma realidade no decurso dos sécs. XVIII e XIX, funcionando para a Madeira como contrapartida ao vinho. No período entre 1727 e 1810, entraram no porto do Funchal 4297 embarcações com cereal ou farinha, sendo 2053 (48 %) da América do Norte, 799 (19 %) de Inglaterra e 687 (16 %) dos Açores. Disto decorre que a Madeira fazia depender a sua subsistência dos tradicionais mercados consumidores do vinho, a América e a Europa do Norte, que totalizavam mais de dois terços do negócio. As ilhas dos Açores e das Canárias afirmam-se como celeiro de provimento da Madeira. Desde 1516 que a Coroa se viu na necessidade de regulamentar o negócio dos Açores, forçando os agricultores ao abastecimento do mercado madeirense. Os açorianos sempre se mostraram renitentes, quer em momentos de penúria, quer de abundância, pois o comércio com outras áreas parecia-lhes mais vantajoso. Daí a insistência da Coroa relativamente à permanência desta via de suprimento das carências alimentares dos madeirenses. Esta posição açoriana foi uma constante. Afirmou-se no séc. XVI e continuou nas centúrias seguintes. Em meados do séc. XVIII, como reflexo da Guerra dos Sete Anos, tardavam a aparecer os navios americanos com cereal e farinha, pelo que foi necessário o recurso a outros mercados como os Açores, que não se mostrou interessado em tal ligação. A alternativa foi, mais uma vez, Cádis e Canárias. Analisando a relação dos valores da importação de bens alimentares e da saída de vinhos no período de 1784 a 1786, constatamos que a situação é favorável à Madeira, mas eram os Ingleses que arrecadavam todos os lucros, mercê da política de adiantamentos quanto à compra do vinho. Perante as constantes incursões corsárias nesta importante área de passagem dominada pela Madeira e pelos Açores, a parte portuguesa foi muito afetada, não só pelas presas que sofreu, mas também pelos constantes bloqueios das rotas de comércio das ilhas e do Brasil. A Madeira, por exemplo, com uma economia dependente do mercado externo, viveu algumas vezes momentos aflitivos, pois viu-se impedida de sair com o vinho e sem qualquer possibilidade de se reabastecer de comestíveis e manufaturas. Esta realidade surgiu no culminar da viragem da economia insular, no decurso da segunda metade do séc. XVII. A aposta no vinho como meio ativador das trocas externas e a definição do mercado nas colónias ou na Europa do Norte provocaram o desvio de tais rotas, que foi vantajoso para os intervenientes. Os Açores, que no decurso do séc. XVI, em aliança com as Canárias, detinham a missão de suprir as necessidades frumentárias da Ilha, perderam inexoravelmente tal função a favor do novo mercado conquistado com o comércio do vinho. No período de 1510 a 1640, as ilhas acudiram com 69 % do cereal consumido no Funchal, com evidente destaque para os Açores, que proveu 55%, enquanto a Europa se quedou numa posição muito inferior – 28%. A situação mudou no decurso do séc. XIX, com a revolução dos hábitos alimentares das gentes das ilhas. O milho assumiu protagonismo, associando-se agora à batata. A crise de fome na ilha da Madeira, em 1847, é precisamente provocada pela falta deste tubérculo, atacado pela doença. Um dos fatores fundamentais do processo socioeconómico madeirense, a partir de finais do séc. XV, prende-se com as crises de subsistência, resultantes da desarticulação entre o sector produtivo e o movimento demográfico. A conjuntura resultou de mecanismos da sociedade colonial, que estabelece a dependência entre a metrópole e as colónias, e destas entre si. A adequação do processo económico do Mediterrâneo atlântico à realidade comandou o processo interno e externo, e levou as ilhas ou arquipélagos autossuficientes a uma situação de dependência. Foi o caso dos Açores e das Canárias, onde uma situação inicial de equilíbrio da economia agrária favoreceu uma autossuficiência que foi paulatinamente desapareceu. Por outro lado, a aceleração do processo conduziu ao esvaziamento da realidade própria do Mediterrâneo Atlântico. A complementaridade, que no decurso dos sécs. XV e XVI se havia afirmado como um mecanismo de autodefesa da economia insular, converte-se em afrontamento desmedido, evidente no comércio do vinho ou na política do porto franquismo. O comércio O comércio interinsular é uma característica da história económica das ilhas entre os sécs. XV e XVII e resulta, fundamentalmente, da complementaridade. A isto acresce um conjunto diversificado de fatores que evidenciam tal aproximação, tornando-a imprescindível para a marcha do processo económico. A situação torna-se mais evidente para os arquipélagos dos Açores, das Canárias e da Madeira. Em Cabo Verde, não obstante a existência de uma comunidade de insulares e de algumas relações comerciais, não há este tipo de relacionamento e complementaridade do Mediterrâneo atlântico. É de notar que a Madeira, pela posição geográfica e processo económico, foi a ilha que mais usufruiu desta realidade. As trocas insulares incidem na necessidade de abastecimento de cereais, mecanismo indispensável para o equilíbrio do desenvolvimento económico. O arquipélago da Madeira dispõe apenas de duas ilhas, e a segunda adquire pouca importância económica. Daqui resulta que o processo económico, como muito bem entendeu a Coroa, só foi possível graças ao vínculo de complementaridade com outros arquipélagos. Foi, pois, nos Açores que a Coroa encontrou a solução, mas foi nas Canárias que os madeirenses melhor conseguiram levar por diante tal política. O relacionamento comercial com as ilhas dos Açores e das Canários pode ser considerado unidirecional, uma vez que quase só tem como objetivo abastecer a Madeira de cereais. É, aliás, o cereal o principal motor destes contactos, mesmo entre os Açores e as Canárias. No período de 1510 a 1640, contabilizamos a entrada de 196.087,5 fanegas de trigo no Funchal, das quais 135.777,5 provinham das ilhas, correspondendo aos Açores 10.800 e às Canárias 27.777,5. Nos sécs. XVIII e XIX, continua a manter-se o relacionamento da Madeira com os arquipélagos vizinhos, mas é na América e na Europa do Norte que a Ilha encontra o abastecimento de cereais. O recurso a novos mercados abastecedores é-lhe mais vantajoso, visto que lhe permite a troca pelo vinho, o que raramente sucedia nas Canárias e nos Açores. Na segunda metade do séc. XIX, os contactos interinsulares a partir da Madeira mostram-se ocasionais. Os mercados atlânticos: Brasil A partir do séc. XVII, uma das rotas privilegiadas do comércio das ilhas é o Brasil. No caso português, este mercado, mercê da política monopolista do Estado, manteve-se fechado até 1765, altura em que se acabou com o sistema exclusivo das frotas criado em 1649. A constituição da Companhia do Comércio do Brasil veio retirar às ilhas a possibilidade de comércio com o país. Daí a reclamação dos insulares, a quem foi dada, em 1652, a possibilidade de envio de três embarcações dos Açores e duas da Madeira. Maior empenho teve a Madeira no comércio com o Brasil, já no decurso do séc. XVI, pela necessidade de açúcar para suprir, em momentos de dificuldade da produção de tal bem na Ilha, o fabrico de conservas e de casquinha. No decurso dos sécs. XVI e XVII, manteve-se o afrontamento entre os produtores locais e os mercadores do açúcar brasileiro. A partir de meados do séc. XVII, o açúcar madeirense foi, paulatinamente, definhando, rendendo-se a indústria do doce ao açúcar do Brasil. Ao açúcar, juntaram-se os couros, as madeiras e os escravos. Neste contexto, releva-se a figura de Diogo Fernandes Branco, que conseguiu estabelecer uma trama de negócios a partir do Funchal, tendo Lisboa, Angola e Brasil como vértice do triângulo. No caso da Madeira, foi proibida, em 1776, a entrada do vinho, aguardente e vinagre nas regiões do sul, o que veio reforçar a tradicional relação com os portos do nordeste brasileiro. A esta limitação juntam-se outras, que insistiam na proibição da reexportação de produtos estrangeiros, o que levou à reclamação das autoridades pelo pouco interesse em mantê-la. Deste modo, em 1748, fez-se aumentar o número de embarcações para quatro, dando mais campo de manobra para o investimento madeirense na rota. Da Europa à América do Norte  Nos primórdios da ocupação das ilhas, foi a Europa que definiu as rotas do comércio. Porém, com o evoluir do processo, a vinculação europeia perdeu importância, acabando por ceder lugar ao Novo Mundo, que, para as ilhas, corresponde sobretudo à costa africana e à América (do Sul, Central e do Norte). O Oriente é apenas uma miragem com alguns reflexos na economia açoriana, mercê da função de escala e apoio à navegação estabelecida na ilha Terceira. A Europa manteve-se sempre presente no mercado insular, catapultando aspetos dominantes do relacionamento externo. As primeiras culturas lançadas nas ilhas surgem, precisamente, para corresponder às necessidades do mercado europeu. Primeiro os cereais, depois a cana-de-açúcar e o pastel, eis os produtos que marcam essa situação de dependência. Os cereais, juntamente com o pastel, são a marca dos Açores e delimitam rotas de escoamento com destino ao reino, Europa do Norte e Norte de África. O pastel, que, nos sécs. XVI e XVII, adquiriu grande pujança no mercado açoriano, foi o produto que projetou os Açores, nomeadamente São Miguel, nas rotas do tráfico europeu internacional e que começou por estabelecer o vínculo ao Reino Unido, que sairia reforçado mais tarde, no séc. XIX, com a laranja. Ambos os produtos – pastel e laranja – definem um mercado e uma opção socioeconómica com reflexos evidentes no devir açoriano. Na Madeira e nas Canárias, foi o açúcar que delineou o forte vínculo europeu. Também neste contexto, e ainda que seja a Flandres o principal destino, a Europa do Norte adquire uma posição cimeira, seguida do Mediterrâneo. A metrópole e o Estado Ao nível económico e financeiro, a relação entre a Madeira e o continente revela-se na entrega de toda a riqueza da Ilha. As culturas agrícolas são impostas para servir os caprichos da metrópole e todo o lucro situa-se no sector da circulação fora da Ilha. Sucedeu assim com a cana-de-açúcar, que se transformou na galinha dos ovos de ouro para a Coroa portuguesa entre finais do séc. XV e princípios do seguinte. Toda a riqueza resultante da exploração económica, impostos incluídos, é orientada para fora do espaço que a cria. Tão pouco sucede um investimento na valorização do local. O pouco que retornava surge sob a forma de caridade da própria Coroa, de oferta. O Rei D. Manuel foi de todos o mais caridoso para com os madeirenses, pelos quais distribuiu benesses e obras de arte, mas também o que mais fruiu das riquezas da Ilha. As finanças do reino foram marcadas por um permanente déficit, pelo que a Coroa teve necessidade de se socorrer de diversos meios para saldar a diferença. Desde o séc. XIV que a forma mais usual de solucionar o problema era o recurso a pedidos e empréstimos. Era com estas formas de financiamento que a Coroa cobria o déficit e as despesas bélicas, bem como a boda do casamento dos príncipes. O vigor demonstrado pelos madeirenses na defesa dos seus interesses tem expressão na recusa ao pedido de empréstimo de 1478, sendo reforçado no papel do Senado da Câmara do Funchal. Na verdade, a Madeira era, desde 1433, um espaço fora do controle da Coroa, dependendo do mestrado da Ordem de Cristo e tendo o infante D. Henrique como senhor. Mas a sua riqueza estava na mira da Coroa, pelo que D. Manuel, que também foi senhor da Ilha, deu a machadada final no processo de autogoverno dos madeirenses ao proceder, em 1497, à “nacionalização” da Madeira. A partir de finais do séc. XV, toda a riqueza gerada deixou de pertencer ao senhorio e passou para o usufruto da Coroa, indo a tempo de financiar as grandes viagens oceânicas e a despesa da Casa Real. A partir daqui, é evidente que a Madeira perdeu a capacidade reivindicativa perante a Coroa. O centralismo régio está patente na submissão e pronto acatamento pela vereação de todos os regimentos e decretos régios. É evidente que, durante o séc. XV e o primeiro quartel do seguinte, a principal fonte de receita do mundo português estava no açúcar madeirense. As receitas advinham dos direitos lançados e do comércio do açúcar apurado. Os dados financeiros disponíveis não evidenciam de forma clara a situação. Perderam-se os livros de contas, mas os poucos que se podem consultar não nos atraiçoam. Primeiro o senhorio e depois a Coroa oneravam este produto com diversas tributações, que lhes permitiam amealhar elevadas quantias que usavam em benefício próprio, no pagamento de tenças, esmolas, empréstimos e dívidas. No primeiro registo das receitas do reino e possessões, datado de 1506, a Madeira surge com o valor mais elevado das comparticipações dos novos espaços insulares, com 5,3 %. Até à déc. de 30 do séc. XVI, os réditos fiscais resultantes da produção e comércio do açúcar asseguraram parte importante das fontes de financiamento do reino e dos projetos expansionistas. Em 1529, com o Tratado de Saragoça, foi encontrada uma solução provisória que, a curto prazo, parecia agradar a ambas as partes. D. João III viu-se forçado a pagar 350.000 ducados para assegurar a posse das Molucas, que afinal se encontravam dentro da área de influência de Portugal. Mais uma vez, é possível assinalar uma ligação à Madeira, pois terá sido, segundo alguns, o madeirense António de Abreu o primeiro explorador. Por outro lado, os madeirenses contribuíram com avultada quantia de empréstimo para o pagamento do referido contrato. Manuel de Noronha ficou com o encargo de arrecadar a contribuição madeirense. Também João Rodrigues Castelhano é referenciado como recebedor do referido empréstimo, tendo desembolsado da sua fazenda 300.000 reais. A este juntaram-se Fernão Teixeira com 150.000 reais e Gonçalo Fernandes com 200.000 reais. O pagamento fez-se nos anos de 1530-1531 à custa dos dinheiros resultantes dos direitos da Coroa sobre o açúcar. A Madeira, como centro gerador da riqueza do reino e da forma colonial da administração, não passou desapercebida aos locais e visitantes. No séc. XVIII, a promoção do comércio do vinho gerou de novo elevada riqueza, pelo que a Ilha parecia querer regressar aos velhos tempos da opulência açucareira. É dentro desta ambiência que James Cook refere, em 1768, que a Coroa arrecadava na Ilha 20.000 libras por ano, mas poderia dar o dobro se estivesse nas mãos de outro povo. Em 1827, outro súbdito inglês, cujo nome se desconhece, apontava o destino desta receita: “o Rei pagava todas as despesas das legações no estrangeiro (isto antes de 1820) com o excedente dos seus rendimentos da Madeira. Todos os anos era transferida para Londres, com esse fim, uma quantia de 50 a 80.000 libras” (VIEIRA, 2014, 411). O contraste entre esta crescente riqueza que todos os anos enchia os cofres do reino e as condições cada vez mais precárias da população madeirense é evidente. Também Paulo Dias de Almeida, sendo enviado à Ilha para proceder ao estudo da defesa e da rede viária, fez notar o quanto tal relação enchia os cofres do Estado. O séc. XIX foi um marco na plena afirmação do debate político, que para muitos madeirenses foi alicerçado nos combates pela defesa do torrão natal. As mudanças políticas tão pouco solucionaram as ancestrais questões. O combate político avivou os ideais autonómicos e conduziu ao estabelecimento da autonomia administrativa por carta de lei de 12 de junho de 1901. A República jacobina foi marcadamente centralista, e o movimento autonomista das primeiras décadas do séc. XX, apoiado nos sectores políticos mais conservadores da sociedade madeirense, fez desta orfandade e sangria financeira o cavalo de batalha para a luta autonómica. Note-se que eram redobradas as razões para tal, uma vez que o esforço de investimento financeiro do Estado na região não suplantava os 0,2 %, quando o contributo financeiro da Ilha para o todo nacional chegava aos 12,5 %. No caso das províncias ultramarinas, o panorama da despesa é distinto, atingindo-se, em 1914-1915, os 16 %. O contraste é evidente e mobilizador de alguns sectores políticos da sociedade madeirense. Um exemplo mais a provar o tratamento de tipo colonial nas aplicações financeiras do Estado na região está na forma como se procedia ao lançamento de infraestruturas imprescindíveis para o desenvolvimento da Ilha. Incluem-se neste caso as obras do porto do Funchal e as dos aproveitamentos hidroagrícolas e elétricos. Para o primeiro, foi criada, em 1913, a Junta Autónoma das Obras do Porto Funchal, com o objetivo de coordenar as referidas obras e conseguir os meios financeiros necessários, sendo-lhe para isso atribuído o direito de arrecadação do imposto sobre o tabaco. Entre 1931 e 1933, as obras custaram 5.353.000 escudos, enquanto a receita do imposto, entre 1923 e 1932, foi de 25.123.841 escudos, isto é, os gastos foram de apenas 21 %. Por outro lado, as obras contribuíram para um incremento do movimento do porto com repercussão direta nas receitas da Alfândega, que, a partir de 1927, quadruplicaram. A promoção do sistema de regadio e de eletrificação foi encargo da Comissão de Aproveitamentos Hidráulicos criada em 1944. O investimento desta Comissão, entre 1944 e 1968, foi de 340.152 contos, em que a comparticipação do Estado foi de apenas 29 %, sendo o resto de autofinanciamento. O esforço contributivo da região no período do Estado Novo não foi devidamente recompensado com o investimento. Mesmo assim, é neste período que temos a maior incidência e preocupação do Estado no investimento reprodutivo, com empreendimentos vultuosos, como o porto, o aeroporto e os aproveitamentos hidroelétricos e hidroagrícolas. O problema financeiro pesou de forma evidente no debate político sobre a autonomia. Ademais, para a maioria dos intervenientes é evidente o contraste entre uma ilha que alimentava permanentemente os cofres de Lisboa e o abandono a que estava votada. Desde o ano 1976, a economia madeirense assumiu vários matizes, nos quais é notório o acompanhamento da economia regional consoante as fases de desenvolvimento vivenciadas pela RAM. Tal pode ser verificado através de uma análise comparativa daqueles que eram os motores da economia na déc. de 70 do séc. XX e os propulsores da mesma no séc. XXI. O sector primário foi aquele que apresentou claramente uma diminuição do seu peso relativo na atividade económica, sendo que a proporção do valor acrescentado bruto (VAB) do sector no VAB regional diminuiu consideravelmente. Dados referentes ao ano de 1995 permitem constatar que o sector que engloba as atividades da agricultura, produção animal, caça, floresta e pesca representava 3,3 % do VAB da Região, proporção que diminuiu, sendo reportado um peso de 1,9 % no ano de 2012. Em detrimento dos sectores primário e secundário, o sector terciário afirmou-se como principal motor económico, realidade que pode ser explicada pela influência que a atividade turística assume, mas também pela modernização a que o sector empresarial foi sujeito, impulsionada pelo ritmo de desenvolvimento que a Região estava a apresentar. Naturalmente, não só o comércio e as atividades relacionadas com o sector hoteleiro e com a restauração permitiram que a preponderância do sector terciário se tornasse mais evidente. O sector dos serviços, como, por exemplo, aqueles que estão associados ao apoio das empresas, também contribuiu para isso. Se, no ano de 1995, o sector terciário representava 76,4 % do VAB regional, a proporção aumentou significativamente no espaço de cerca de 20 anos, fixando-se, no ano 2012, em 84, 8 %. As atividades administrativas e os serviços de apoio, que representavam 6,7 % do total regional em 1995, passaram a representar 12,4 % no ano 2012. Cabe destacar que, para colmatar as insuficiências que a RAM apresentava em termos de infraestruturas, foram direcionadas verbas provenientes, na sua grande maioria, de fundos comunitários. Note-se que o sector da construção representou 12,04 % do VAB regional em 1995, reduzindo-se essa percentagem para metade no ano 2012, o que denota um auge do sector ocasionado pelo investimento em obras públicas e nas edificações construídas pelo sector privado. Em termos de emprego, o sector empregou 13,3 % da população empregada em 1995, passando a empregar cerca de 10,6 % em 2012. Como é possível constatar, a evolução da RAM condicionou a caracterização sectorial da economia, tendo sido clara a afirmação do sector terciário, que, em 2011, dava emprego a cerca de três quartos da população empregada, nomeadamente a 73,13 %, representando cerca de 85,26 % do investimento na Região.   Alberto Vieira  Sérgio Rodrigues (atualizado a 02.01.2017)

Economia e Finanças História Económica e Social

dívida

Historicamente, o ato ou o contrato do empréstimo esteve sempre presente em momentos de adversidades e foi um meio usado não só por parte da Coroa, como também por parte do Estado, uma vez que as receitas dificilmente cobriam as despesas. Desta forma, desenvolveu-se o caminho para o recurso a empréstimos, a sisas e a pedidos. O processo de ocupação e de organização do sistema de senhorio surgiu também incluído numa situação de dívida, quando, em 1460, a Coroa ficou endividada ao infante D. Fernando. Desta forma, a doação será entendida como uma forma de saldar essa dívida. Esta situação foi muito importante, pois materializou uma condição de dívida não quantificada, implicando um compromisso entre os envolvidos que, no caso da Coroa, era sempre pago com mercês, com doações e com títulos. São muitos os casos de famílias, ou de madeirenses isolados, que atuavam de livre vontade, esperando receber por parte da Coroa a merecida contrapartida. Estabelecia-se, assim, uma cadeia de dependências com o poder instituído, que depois se repercutia nas despesas ordinárias da Fazenda Real. A partir do séc. XV, começaram a surgir vários documentos de conventos, de misericórdias e de confrarias que atestam casos de dívidas. Os registos notariais também foram repositórios importantes para o conhecimento de tais realidades; no entanto, no que diz respeito às épocas anteriores ao séc. XVIII, esses registos desapareceram na sua quase totalidade. Além do mais, teriam acontecido muitos mais casos na vida quotidiana entre indivíduos em que a palavra e uma qualquer testemunha seriam suficientes para firmar uma dívida. A dívida entre os cidadãos afetava a sociedade como um todo, por força de uma gestão inadequada dos recursos e da riqueza. Atente-se que Simão Gonçalves da Câmara, capitão do Funchal, deixou aos herdeiros uma dívida de 50.000 cruzados. Para além disso, é necessário considerar as dívidas dos cidadãos em tributos e em impostos à Coroa ou ao Estado, que conduziam a inúmeras penhoras e a vendas em hasta pública. A dívida dos impostos era sinónimo de decadência das famílias e era uma marca de tempos em que o direito à terra não era suficiente como sinónimo de riqueza. Existiram várias casas e famílias importantes que foram alvo de penhora, durante os sécs. XVIII e XIX, e cujo património foi arrecadado por mercadores estrangeiros, fundamentalmente ingleses. Em 4 de fevereiro de 1786, foi executada, e.g., a dívida de Manuel da Silva Carvalho no valor de 17.486$428. Noutros casos, verificou-se o pedido de perdão da dívida: assim sucedeu com o caso de Ignácio Gonçalves de Abreu, em 27 de julho de 1820, que teve um parecer favorável, e o requerimento do Maj. José Pedro de Vasconcellos para saldar a sua própria dívida em prestações anuais, de 22 de outubro de 1825. De entre estes, destaca-se também o caso de Guiomar de Sá e de Pedro Jorge Monteiro. Guiomar de Sá morreu em 1796, deixando um património falido pelos seus administradores que seria depois hipotecado por dívidas à Fazenda Real, nomeadamente direitos alfandegários do período de 1788 a 1790. A dívida à Fazenda Real era de 65.975$655, tendo-se usado como penhora as joias de ouro e prata, os títulos de propriedades e as escrituras de dívida. Um decreto de D. Maria I, de 7 de julho de 1791, determinou a forma de pagamento da dívida em prestações anuais de 10.000$000. O P.e Manuel de Jesus, atuou, como testamenteiro, de forma desastrosa nesta situação, levando a que a Fazenda Real determinasse a arrematação dos bens arrestados pela dívida, a 21 de abril de 1796. Em 1824, John Blandy (1783-1855) comprou à Junta da Fazenda do Funchal a quinta de João Bruno Acciaoly, em Santa Luzia, que havia sido penhorada. As adegas de São Francisco, no Funchal, onde, no princípio do séc. XX, se encontravam as Blandy Wine Lodges, foram adquiridas à Câmara do Funchal depois de 1836, altura em que foram expropriadas à família madeirense de Pedro Jorge Monteiro e do cônsul francês Nicolau de La Tuelliére, casado com uma filha do primeiro, uma família historicamente ligada aos vinhos e com grande poder neste comércio, durante a segunda metade do séc. XVIII, embora se encontrasse então falida. Em 1855, a Qt. do Palheiro Ferreiro, a propriedade do Conde Carvalhal que havia sido penhorada por dívidas à Fazenda Real, foi comprada por Charles Ridpath Blandy (1812-1879). A par disso, é necessário ponderar que a inexistência de regras no crédito privado conduzia a uma exploração usurária que penalizava as populações com poucos recursos e criava situações de dependência relativamente ao grupo de prestamistas e de usurários nacionais e estrangeiros, que funcionavam como mecanismo de afirmação e de favorecimento desta minoria detentora de recursos financeiros. Os juros chegavam a valores de 25 %, gerando situações de rutura, com a hipoteca dos poucos recursos da população. Penhorava-se tudo, inclusive as benfeitorias dos colonos nas terras de senhoria. Esta situação tornava-se ainda mais perniciosa quando se sujeitava a população a empréstimos ou a adiantamentos com hipoteca da colheita do vinho, a ser entregue na altura da vindima. Os percalços evidentes do ciclo agrícola favoreciam esta usual dependência dos viticultores, acabando os mercadores estrangeiros, nomeadamente os ingleses, por usar tal situação a seu favor. Perante isto, as autoridades clamavam por melhores medidas e a Igreja apontava o dedo acusador aos usuários e aos prestamistas: porém, a situação continuaria. Em 1800, o governador insistia na necessidade da criação de uma caixa de crédito público, como forma de disciplinar as situações abusivas e de travar o endividamento das populações. Contudo, esta situação só seria contemplada a partir da década de 70 do séc. XIX, intervindo a Misericórdia do Funchal, a partir de 1873, com o Banco de Crédito Agrícola e Industrial. Não se deverá esquecer o papel da Misericórdia e das diversas confrarias, que existiam nas diversas freguesias da Ilha, na concessão de créditos à população a um juro de 5 % durante aqueles tempos, um fator apaziguador da opressiva usura que existia sobre as populações. O primeiro empréstimo das autoridades públicas de que temos referência reporta-se a D. Afonso III, que se socorreu de tal meio para preparar uma expedição de apoio ao Rei de Castela, na sua luta contra os mouros. Por norma, estes pedidos faziam-se em situações ocasionais de guerra ou de casamento dos príncipes. No entanto, em 1478, D. Afonso V lançou um tributo extraordinário para as guerras com Castela, aprovado nas Cortes. Da despesa de 36.000 dobras, caberia à Madeira 1.200$00 rs, mas os madeirenses escusaram-se ao pagamento deste imposto, insistindo nas 4000 arrobas de açúcar que haviam dado de empréstimo, que só ficou saldado em 5 de agosto de 1497. A 12 de julho de 1480, o Rei reduziu o tributo para 800.000 reais, mediante o pagamento imediato de 600.000, ao seu enviado especial, Diogo Afonso (o que só veio a acontecer em 1482). Atente-se que o senhorio era muito cauteloso na questão do pagamento das dívidas, no sentido de uma correta administração financeira, evitando perdas na arrecadação dos direitos e demoras nos pagamentos das despesas. Em 1489, em face de uma dívida acumulada do município relacionada com sacos e com lojas para o armazenamento do trigo (tendo o objetivo de acautelar a falta daquele na vila), o duque ordenou o pagamento pela dízima, admoestando os vereadores que “daqui adiante tende melhor cuidado de arrecadar essas rendas de guisa; que o concelho não caia em dívidas e necessidades, pois tem renda que o pode suprir” (AHM, XVI, 1973, 221). A celeridade no pagamento dos compromissos financeiros, no sentido de evitar dívidas, nunca foi constante. O pagamento destes soldos era, muitas vezes, feito a partir da consignação da receita de alguns direitos cobrados nos almoxarifados ou nas freguesias. A quebra dos compromissos de pagamento acontecia quando surgiam problemas na sua arrecadação ou quando a coleta não era capaz de suprir a despesa que lhes estava consignada; daí as reclamações e as ordens no sentido de serem saldadas. Em 25 de agosto de 1659, ordenou-se o pagamento da comenda em dívida no valor de 867$440 réis, de António de Albuquerque; em 21 de julho de 1690, estavam em dívida 373$333 réis da tença de 1687-88 pertencente a Alexandre de Moura, que a viúva, Ana Luísa de Moura, então reivindicava; em 2 de janeiro de 1691, Luís de Bern Salinas atribuiu a Salvador Sauvaire e a Pedro de Faria, mercadores, a cobrança das dívidas de uma tença, quer as de um procurador que as não pagou antes de falecer, quer as do almoxarife. Em 1682, o Sarg.-mor de Machico não recebeu o seu soldo de 28$000 réis, porque a renda da imposição para o mesmo ano chegou apenas a 22$000 réis. A ordem para saldar esta dívida aconteceu a 20 de outubro de 1684. No entanto, foi mais difícil a cobrança de pedidos e de empréstimos para as guerras contra Espanha, nomeadamente em épocas de dificuldade económica. Os madeirenses sempre se manifestaram desfavoráveis à cobrança deste tipo de donativo, talvez devido à distância a que se encontravam do conflito; e, quando esta reivindicação régia aparecia, sempre se levantavam vozes que reclamavam sobre a insuficiente defesa da Ilha. No caso do donativo, a dívida acumulada dos anos de 1649-1650 e as queixas de que os ricos eram favorecidos em detrimento dos pobres levaram a Coroa a isentar deste encargo os mendicantes e aqueles que não tinham posses. Mesmo assim, não foi fácil demover os devedores ao seu pagamento, uma vez que, em 1651, a Coroa apelava à Junta da Fazenda no sentido de uma maior celeridade na arrecadação do donativo e da décima de guerra da cidade do Funchal, pela necessidade que havia deste dinheiro para a guerra de fronteiras. Entretanto, por carta régia de 10 dezembro de 1656, determinou-se o lançamento de uma contribuição anual no valor de 20.000 cruzados para a defesa do reino. De novo, surgiram várias reações dos madeirenses, com manifestações em 1658, certamente contra a presença do licenciado António Freire Cardoso, que havia sido enviado pela Coroa com alçada para superintender os serviços de administração e os negócios do donativo. O mau ano agrícola justificava esta reação dos madeirenses e obrigava a uma conciliação das partes, face à manifestação de força do poder régio. Assim, a Coroa assumiu uma atitude conciliatória, afirmando: “vos hajais de novo que eu fique bem servido, e os povos sem queixas” (VIEIRA, 2014, 321). No entanto, da parte dos madeirenses, a intenção seria protelar o pagamento da dívida, de forma que, em 1662, esta atingiu os 54.745$000 réis. São insistentes as recomendações para a cobrança (em 1676, 1677, 1683, 1688 e 1691), demonstrando que os madeirenses teriam conseguido levar a melhor nesta situação. A solicitação do esforço nacional para a guerra não terminou com as pazes de 1668, uma vez que se tornava necessário reparar as fortalezas e cobrir as despesas em atraso, no valor de 100.000 cruzados. Para este esforço nacional, por um período de três anos, a Madeira deveria contribuir com 3.232$500 rs. Contudo, os madeirenses persistiam na resistência a esta tributação, de forma que, em 1711, o governador Duarte Sodré Pereira se queixava da falta de cobrança e de um motim que se tinha levantado por esse motivo. Os madeirenses tinham motivos para se manifestar contra este esforço financeiro extraordinário, uma vez que existiam na Ilha instituições em estado de rutura financeira. Estavam neste caso também as finanças municipais, que nunca foram folgadas, gerando, por diversas vezes, situações de rutura financeira que impediam o cumprimento dos compromissos estabelecidos. Em 1687, o município de Machico tinha uma dívida acumulada à Coroa de 140$000 da meia-maquia, e, em 1690, uma de 146$000 réis, referente à rubrica de usuais, obrigando-a lançar um finto entre os seus contribuintes para poder saldar a dívida. Em 21 de abril de 1799, o comerciante Carlos Alder Saldanha também reclamou uma dívida da Fazenda Real, por venda de pano azul, para fardamento. Em 1824, a Câmara do Funchal traçava o quadro aflitivo do seu cofre e a necessidade de encontrar fontes de receita, uma vez que, segundo se afirmava, “as rendas, não têm sido poderosas a contrastar [com] as grandes e indispensáveis despesas a que é obrigada” (VIEIRA, 2014, 461). Para além de uma despesa de mais de 8000$00, refere-se ainda o pagamento mensal de 100$000 rs para uma dívida contraída nos cofres da Real Fazenda. A isto, acresce outra dívida de quase 2000$00 a João Carvalhal Esmeraldo para a construção do mercado público. Idêntica situação aconteceria com a Junta Geral. A partir de 1856, esta deixou de poder contar com o imposto das estufas, que fora extinto. Assim, em 1846, a dívida era superior a 3000$00 rs. Por outro lado, a Comissão tinha quase só a capacidade de proceder a pequenos reparos, devendo socorrer-se de subscrições públicas para a realização de grandes obras, como a ponte do Ribeiro Seco e a estrada monumental até Câmara de Lobos. O finto foi, assim, sinónimo de encargos suplementares para as dívidas ou para as despesas extraordinárias, não tendo nunca merecido a aceitação dos madeirenses, talvez por se sentirem por demais agravados com os diversos tributos a que estavam sujeitos. As populações insistiam nesta manifestação adversa e não se deixaram intimidar, obrigando a Coroa, por alvará de 1749, a perdoar o finto para as obras de fortificação e os vencidos desde 1739 a 1745, em razão dos prejuízos causados à Ilha pelo terramoto de 1748. Vencida esta etapa, as manifestações continuaram de forma permanente contra estas tributações extraordinárias: pois, em 1799, o povo devia à Junta da Fazenda a importância de 162.000 cruzados, proveniente de 18 anos da mesma contribuição, que o Governo insistia em arrecadar. A partir de finais do séc. XVIII, a opção para estas necessidades monetárias passa por ações de contração de dívida pública no próprio país e no estrangeiro. Em 1796, foi feito um empréstimo, no valor de 10.000 cruzados, a que se juntaram, no ano seguinte, mais 12.000, em papel-moeda. Foi o primeiro título de dívida pública com o intuito de custear despesas bélicas. A garantia apresentada foi o lançamento de uma nova décima eclesiástica, cobrada pelo quinto dos bens da Coroa, e um tributo sobre as comendas das Ordens Militares. Por alvará de 7 de março de 1801, procedeu-se a um segundo empréstimo de dívida pública, no valor de 12.000.000 de cruzados. Para isso, consignou-se um novo imposto sobre os prédios de Lisboa e do Porto, no valor de 3 % sobre as rendas urbanas, bem como um aumento nos direitos do açúcar e do algodão. Por alvará de 2 de setembro, o empréstimo foi aumentado, de forma a poder custear-se as despesas do hospital da Marinha. Em 29 de julho, a Junta Provisional do Porto emitiu um empréstimo, no valor de 2.000.000 de cruzados, dando, como garantia, os direitos a cobrar sobre o vinho e o azeite exportados pela barra e pelos portos das outras três províncias nortenhas. A 8 de julho de 1817, houve outro empréstimo de 4.000.000 de cruzados, dando-se como garantia um imposto de 15 % ad valorem sobre os géneros estrangeiros importados, como o arenque, a bolacha, a carne salgada, a manteiga de vaca, o presunto, o queijo e o toucinho. Entre 1796 e 1827, surgiram seis empréstimos que totalizaram o valor de 15.701contos. Durante o mesmo período, ocorreram seis operações de consolidação da dívida, no valor de 4718contos. A dívida pública era uma questão constante e incontornável, obrigando à criação de infraestruturas para a sua administração. Por alvará de 13 de março de 1797, foi criada a Junta da Administração das Rendas aplicadas aos juros do empréstimo feito ao Real Erário com o objetivo de gerir o empréstimo feito. Por ordem de 20 de julho de 1810, tinham sido criadas as Juntas de Melhoramento da Agricultura, que só surgiram na Madeira, nos Açores, em Cabo Verde e em São Tomé por alvará de 18 de setembro de 1811. A função desta estrutura era promover o melhor aproveitamento da agricultura. Eram compostas pelo governador, pelo capitão general, que a elas presidia, pelo ouvidor, pelo juiz ordinário, e pelos escrivães da Câmara e da Fazenda, na qualidade de deputados. Tinham uma só caixa, com o equivalente aos juros da dívida consolidada, mais 1 % da amortização que deveria ser aprovada em Cortes para a promoção da agricultura e do arroteamento dos baldios: estava assim aberta a porta para a presença do Estado no financiamento da agricultura. A 27 de outubro de 1820, a Junta Provisional do Porto criou uma comissão para apurar a existência de papel selado e a sua liquidação, que, pelas Cortes de 1821, teria poderes sobre a amortização da dívida, associando novos rendimentos. A Constituição de 1822 reconheceu a dívida pública e estabeleceu a necessidade de agregar os fundos necessários para a saldar, que seriam também administrados de forma separada. Uma carta de lei, de 15 de abril de 1835, autorizou a venda dos bens nacionais (na Madeira, em 1841, referenciou-se o apuramento do valor de 27.427$465 da venda destes bens), incluindo os das ordens religiosas que haviam sido extintas, uma decisão justificada pela necessidade de amortização da dívida pública. A 23 de abril de 1835, na Junta do Crédito Público, estabeleceu-se o Grande Livro da dívida geral inscrita do Estado, para o registo da referida dívida pública. O Estado liberal transformou a atitude de pedinte, manifestada através de pedidos e empréstimos, numa atitude impositiva de tributos e impostos capazes de cobrir os empréstimos ainda em dívida. Surgiu assim a décima de juros, que era um imposto sobre os empréstimos e outros atos, pago pelos credores, que proporcionava um benefício de capital para a dívida interna consolidada. Foi criado a 6 de maio de 1841, passando a fazer parte das receitas da Junta de Crédito Público, por carta de lei de 9 de novembro de 1841, como meio de pagamento da dívida. Existe ainda uma referência ao imposto de sisa das vendas e das trocas dos bens de raiz que, por carta de lei de 9 de novembro de 1841, passou a pertencer às receitas da Junta de Crédito Público, como meio de pagamento da dívida. Mesmo assim, a atitude dos madeirenses será de devedores às Finanças. As condições económicas da Ilha eram desfavoráveis e impediam os contribuintes de manter em dia o pagamento dos impostos. Desta forma, a partir da segunda metade do séc. XIX, era notório o valor em dívida dos contribuintes. Em maio de 1840, os porto-santenses deviam à Fazenda Real o valor de 12.230$211 réis. A partir de meados dessa centúria, a dívida dos madeirenses à Fazenda continuou a subir: em 1850, o valor era de 512.839$640; em 1860-1861, de 5.712$044; em 1861-1862, de 29.221$654; em 1871-1872, de 79.113$044; e em 1875-1876, de 8.420$117. Perante isto, foram definidas medidas que favoreciam o pagamento sem penalização por decreto de 31 de dezembro de 1887, que autorizou o pagamento da contribuição de repartição em dívida no distrito do Funchal sem qualquer acréscimo de juro, pago em 60 prestações mensais. Depois, uma lei de 8 de maio de 1888 permitiu o pagamento em prestações mensais das contribuições de repartição e de lançamento em dívida no distrito do Funchal até dezembro de 1887, e também o abono de 3 % aos devedores que não aproveitassem esta faculdade. Mas muitos arrestos de bens aconteceram no decurso do séc. XIX, por força de inúmeras adversidades da economia da Ilha, que impediram muitos madeirenses de pagar os tributos ou os impostos de que eram devedores, acabando por ver os seus bens penhorados e arrematados em praça pública por estrangeiros, nomeadamente os Ingleses, que, a partir de então, passaram a assumir um papel dominante no sistema fundiário, por força deste processo. A partir da Revolução Liberal, a instabilidade política condicionou a contabilidade pública e o sistema de arrecadação de impostos, bem como o quadro da receita e da despesa, tendo-se lançado vários empréstimos para cobrir a elevada despesa. Na Regeneração, em 1852, ocorreu a primeira tentativa de disciplina financeira com a consolidação da dívida. Todavia, o deficit orçamental manteve-se até ao governo da Ditadura, com o recurso permanente à dívida externa, que, a partir de 1902, passou a assentar em empréstimos quase exclusivamente internos. A situação da Madeira arrastava-se, de igual modo, na condição de devedora, por força da crise económica resultante da decadência da produção do vinho. O texto A Winter in Madeira and a Summer in Spain and Florence, de autor desconhecido e publicado em 1850 na cidade de Nova Iorque, informa sobre a situação desastrosa das finanças portuguesas e da terrível situação do arquipélago, com uma dívida de 100.000$000 que não tinha cobertura nos rendimentos tributários. Contudo, nada disto seria novidade para o escritor anónimo, uma vez que situações semelhantes aconteciam em alguns estados americanos do Oeste. O regime republicano conseguiu estabelecer, nos seus primeiros anos, de 1912 a 1914, algum equilíbrio entre a receita e a despesa, mas a Primeira Guerra Mundial gerou novos desequilíbrios, por força da inflação galopante, tendo-se as dívidas mantido, em crescendo. A ordem e a disciplina financeira só aconteceriam em 1929, com a chegada de Oliveira Salazar ao Ministério das Finanças. Assim, a dívida flutuante externa foi paga em junho de 1929 e a interna foi amortizada em junho de 1934. A situação, no entanto, piorou na déc. de 60, com o aumento da despesa que causou o aumento dos recursos ao crédito. Na década seguinte, houve os agravamentos provocados pela crise do petróleo (1973-1979) e a instabilidade do período revolucionário (1974-1976), que conduziram a um acentuado desequilíbrio orçamental, por força de um aumento significativo da despesa, tendo obrigado, de novo, ao crescimento da dívida pública. Dívida pública regional – Madeira  A partir de 1974, agravou-se a situação de dependência financeira das instituições existentes na Região e também daquelas que foram criadas pelo processo da autonomia de 1976. A necessidade de contração de empréstimos, no sentido de resolver problemas momentâneos de tesouraria e de financiamento dos projetos de investimento, conduziu, ao longo dos tempos, ao aumento da dívida pública regional. Com o decreto legislativo que os aprovava, os orçamentos anuais expressavam esta situação através da definição das diversas formas de gestão e de negociação junto dos credores. O Estatuto Provisório da Região, aprovado pelo dec.-lei n.º 318-D/76, de 30 de abril, estabeleceu no artigo n.º 58 que o financiamento do deficit deveria ser definido por um diploma do Governo. Por seu lado, o estatuto definitivo, da lei n.º 130/99, de 21 de agosto, determinava que as autorizações para os empréstimos competiam à Assembleia Legislativa (art. n.º 36, alínea d), referindo ainda que apenas os empréstimos com prazo superior a um ano careceriam desta autorização (art. n.º 113). A Lei das Finanças Regionais (lei n.º 13/98, de 24 de fevereiro, com a alteração introduzida pela lei orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro) ocupava-se de forma especial da dívida pública regional (arts. n.os 26 a 36), definindo que a dívida pública flutuante deveria ser usada para suprir as necessidades da tesouraria, não podendo ultrapassar os 35 % da receita do ano económico anterior (art. n.º 30). A dívida pública fundada para acudir a necessidades de investimento só pode acontecer com a autorização da Assembleia Legislativa (art. n.º 27, n.º 1), situação já determinada na lei n.º 13/98, de 24 de fevereiro. Entretanto, os limites a este endividamento seriam estabelecidos anualmente na lei do orçamento (art. n.º 30) e deveriam ter expressão no orçamento regional, através do decreto legislativo regional que o aprovaria, onde se estabeleceriam os limites do endividamento e a possibilidade de a Secretaria Regional do Plano e Finanças (SRPF) realizar diversas operações de gestão da mesma dívida. Desta forma, os pedidos de empréstimo eram estabelecidos por resolução do Governo e aprovados pela Assembleia. A lei de 2007 determinou ainda mecanismos de controlo da dívida pública regional, com a obrigatoriedade de a Região fornecer informações semestralmente (art. n.º 13), existindo sanções para o incumprimento das regras. Os anos de 1985 e 1986 foram de particular significado para esta conjuntura de difícil execução orçamental, originando a negociação de um programa de reequilíbrio financeiro com o Governo da República, que assumiu a dívida interna, no valor de 66 milhões de contos. Desta forma, pela resolução n.º 9/86, de 16 de janeiro, o Governo mandatou o ministro da República e o ministro das Finanças para estabelecerem com o Governo Regional um programa de reequilíbrio financeiro da RAM, que foi assinado a 26 de fevereiro de 1986. Em 22 de setembro de 1989, houve um novo programa de recuperação financeira, que duraria até 31 de dezembro de 1997 e que se repercutiu logo no orçamento regional do ano de 1990. Nesta data, a Região tinha uma dívida consolidada de 44,2 milhões de contos. Em 1999, o governo da República assumiu a dívida de 550 milhões de contos das duas regiões autónomas e, no ano imediato, assumiu outros 60 milhões do Serviço Regional de Saúde. Com o Estatuto de 1999 (lei n.º 1/99, de 21 de agosto), a dívida pública regional ficou definida no artigo n.º 113. A partir de 2007, a Região encontrou-se obrigada a apresentar semestralmente uma estimativa da dívida regional. Nesse ano, ao abrigo do disposto no artigo n.º 8 do dec. leg. regional n.º 3A/2007/M, de 9 de janeiro (Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2007), e no artigo n.º 28 da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), que concedeu ao Governo regional a faculdade de contrair empréstimos para amortizar outros empréstimos anteriormente contraídos, procedeu-se, em 29 junho, à 2.ª emissão do empréstimo obrigacionista a que se reportou a resolução n.º 677/2006 do Conselho do Governo de 25 de maio, cujo produto, como se referiu, se destinou à amortização total do empréstimo RAM 97-1.ª às 3.ª séries. Nesta lei de 2007, estabeleceram-se as normas sobre as formas de realização da dívida fundada (art. n.º 28) e flutuante (art. n.º 29), sendo determinado, para esta última, um limite de 35 % do orçamento corrente do ano anterior, enquanto os da primeira eram determinados anualmente pela lei do orçamento. Também pelo dec. leg. regional n.º 32/2009/M, de 30 de dezembro, procedeu-se à alteração do artigo n.º 5, do dec. leg. regional n.º 45/2008/M, respeitante ao endividamento líquido regional. Em 2005, a dívida madeirense situava-se nos 478 milhões de euros, e em 2010, segundo uma auditoria do Tribunal de Contas, era de 963 milhões. A 30 de junho de 2011, o Governo regional assumia uma dívida de 5800 milhões de euros, mas em outubro os dados de um estudo encomendado pelo mesmo Governo revelavam que a dívida se situava nos 333.800 milhões. A 27 de setembro, outro relatório da Inspeção Geral de Finanças reportava uma dívida total da região em 6328 milhões de euros, incluindo neste valor a referente dívida às autarquias e ao sector empresarial da RAM. Neste ano de 2011, com a intervenção do Banco Central Europeu, do Fundo Monetário Internacional e da Comissão Europeia a nível nacional, iniciou-se um processo de mudança no esquema da dívida; esta intervenção obrigou ao estabelecimento de condições específicas para a Madeira poder negociar e resolver a sua dívida, situação que acarretava um retrocesso na autonomia financeira e tributária e estabelecia uma elevada penalização para os contribuintes. Assim, de acordo com um memorandum de intenções, aquela passaria a ser gerida pelo Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, tutelado pelo Ministério das Finanças. A dívida da RAM, fruto do elevado nível de desenvolvimento, baseado no intenso investimento que a Região fez na sua autonomia, aumentou consideravelmente ao longo dos anos, sendo os dados referentes ao período iniciado no ano 2008 os mais expressivos. Nas contas regionais foi feita uma referência ao montante no qual se cifra a dívida direta, sendo também referido o valor da dívida indireta. Segundo os dados da Direção Regional de Orçamento e Contabilidade, a 31 de dezembro de 2011, a dívida direta da RAM aumentou consideravelmente no espaço de cerca de duas décadas: no ano de 1994, era de 578,227 milhões de euros, tendo aumentado cerca de 12,1 % no ano seguinte, para 648,310 milhões de euros. O aumento da dívida direta também se verificou nos anos de 1996 e 1997, durante os quais aquela assumiu os valores de 727,310 e 771,398 milhões de euros, respetivamente. O ano de 1998 foi marcado por uma diminuição na ordem dos 31,6 %, originando que a dívida direta diminuísse para 527,699 milhões de euros. De igual forma, no ano seguinte, o valor baixou para 388,267 milhões de euros, o que constituiu um decréscimo de 26,4 %. Seguidamente, a evolução da dívida direta assumiu uma tendência de crescimento, sendo de destacar a variação anual de 53,7 % constatada no ano 2008, o que correspondeu a um valor absoluto de 734,919 milhões de euros. No ano 2011, a dívida direta da RAM era de 1009,955 milhões de euros. Entre o ano 1994 e o ano 2011, destacaram-se os empréstimos contraídos pela Região que foram concedidos pelo Banco Europeu de Investimento, e.g., o empréstimo contraído no ano de 1994, orientado para as infraestruturas, de 69,831 milhões de euros, e o empréstimo de longo prazo com o valor de 50,0 milhões de euros, contraído em 2008. Os empréstimos de valor mais elevado registados neste período foram de natureza obrigacionista. No que concerne à dívida indireta, constituída pelas garantias e pelos vales prestados pela RAM (tomando a informação patente nos pareceres sobre a conta da RAM, da responsabilidade do Tribunal de Contas, e nos dados publicados pela SRPF), constatamos que se verificou um aumento muito significativo. Embora, no ano de 1995, o valor fosse de 70,7 milhões de euros, aquele aumentaria, no ano de 2011, para 1467,9 milhões de euros, o que significa um aumento de cerca de 20,76 vezes. Neste intervalo de tempo, só se verificaram taxas de variação anuais negativas em duas oportunidades: no ano de 1996, quando a dívida era de 67,4 milhões de euros, e no ano de 2010, momento em que o total de avales era de 1193,3 milhões de euros. São de ressaltar os dados verificados nos seguintes anos: em 2003, durante o qual a dívida indireta aumentou em cerca de 72,3 %, em relação ao ano anterior, tomando o valor de 341,6 milhões de euros; e em 2004, quando as garantias e os avales assumidos até à data atingiram o valor de 551,4 milhões de euros, revelando um aumento de 61,4 % face ao ano anterior. Todavia, e não obstante a informação apresentada pelas entidades até 2011, o Tribunal de Contas constatou (na sua auditoria de 2009, orientada para os encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Direta da Madeira) que parte dos encargos que careciam de pagamento e tinham sido assumidos pela RAM não tinha sido reportada pelas entidades governamentais. Perante tal realidade, a dívida total e oficialmente comunicada foi sujeita a novas verificações que originaram um aumento significativo da variável, revelando a principal causa pela qual a Região teve de recorrer ao Plano de Ajustamento Económico e Financeiro. Em setembro de 2011, a SRPF informou que as responsabilidades da Região, a 30 de junho de 2011,eram de 5,8 mil milhões de euros, dos quais 3 mil milhões do Governo regional e 2,8 mil milhões de euros do sector público empresarial, estando aqui incluídos 1,2 mil milhões de euros de avales concedidos a empresas públicas, detidas ou participadas pela Região. Assim sendo, a informação disponibilizada até àquela data teve de ser reformulada, tendo em consideração a dívida não comunicada. Vários dados do Banco de Portugal situavam a dívida bruta da administração regional no ano de 2000 em 428 milhões de euros; no entanto, no ano seguinte, o valor aumentou para 470 milhões de euros. No ano de 2004, a dívida da administração regional ascendeu a 1109 milhões, tendo sido verificados aumentos nos anos seguintes que originaram o aumento do valor, no ano de 2009, para 2674 milhões de euros e, no ano de 2010, para um novo máximo de 3642 milhões de euros. No início da segunda década do novo milénio, a dívida bruta da administração regional escalou para valores nunca antes verificados, tendo sido, no ano de 2011, igual a 4058 milhões de euros. Os dados provisórios relativos aos anos 2012 e 2013 colocaram a dívida bruta em 4118 e 4291 milhões de euros, respetivamente. Em relação aos montantes verificados no quadriénio de 2010-2013, foi notória a importância relativa que a dívida do subsector Governo regional e serviços e fundos autónomos assumiu, em contrapartida da dívida respeitante às empresas públicas. Se bem que, no ano de 2010, a dívida do Governo regional representasse 64.2 % do total da dívida bruta, no ano de 2013, o valor provisório apresentaria um aumento do peso relativo deste subsector, de cerca de 74,3 %, representando a dívida afeta ao sector que engloba as empresas públicas incluídas na administração pública regional 25,7 %, quando a proporção em 2010 era de 35,8 %. A acumulação de deficits orçamentais, que contribuíram para o incremento da dívida da RAM, foi um alvo de reparo por parte do Tribunal de Contas. No parecer das contas da RAM relativo ao ano de 2011, o Tribunal constatava que “o orçamento da Região tem revelado pouca aderência à realidade, o que permitiu assumir despesa durante a execução orçamental muito para além da efetiva capacidade de suportar a realização dessa despesa, e levou, com crescente frequência, à acumulação de pagamentos em atraso” (TRIBUNAL DE CONTAS, 2012). Legislação: dec.-lei n.º 75/87, de 13 de fevereiro; portaria n.º 672/81, de 6 de agosto; portaria n.º 1028/81, de 30 de novembro; portaria n.º 663/82, de 3 de julho; portaria n.º 1146/82, de 14 de dezembro; portaria n.º 38-A/83, de 12 de janeiro; portaria n.º 687/83, de 20 de junho; portaria n.º 883/83, de 17 de setembro; portaria n.º 1054-B/83, de 23 de dezembro; portaria n.º 518/84, de 27 de julho; portaria n.º 783/85, de 16 de outubro; portaria n.º 186/86, de 8 de maio; portaria n.º 698-A/94, de 26 de julho; resolução n.º 171/81, de 6 de agosto; resolução n.º 243/81, de novembro; resolução n.º 72/82, de 24 de abril; resolução n.º 204-A/82, de 16 de novembro; resolução do Conselho de Ministros n.º 59-A/83, de 23 de dezembro; resolução n.º 1/85/M, de 17 de maio; resolução da Assembleia Regional n.º 3/85/M, de 27 de julho; resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, de 18 de outubro; resolução do Conselho de Ministros n.º 4/86, de 9 de janeiro; resolução da Assembleia Regional n.º 1/86/M, de 18 de abril; resolução da Assembleia Regional n.º 2/86/M, de 20 de junho; resolução da Assembleia Regional n.º 3/87/M, de 7 de fevereiro; resolução da Assembleia Regional n.º 4/87/M, de 7 de fevereiro; resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 8/90/M, de 6 de dezembro; resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 9/90/M, de 6 de dezembro; resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 11/94/M, de 5 de setembro; resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 14/98/M, de 7 de julho; resolução do Conselho de Ministros n.º 105/98, de 14 de agosto; resolução do Conselho de Ministros n.º 137/98, de 4 de dezembro; resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 1/99/M, de 16 de janeiro; resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 14/99/M, de 6 de julho.   Alberto Vieira (atualizado a 03.01.2017)

Economia e Finanças História Económica e Social

concorrência

A livre concorrência é tutelada enquanto bem público, pelo seu impacto na promoção da eficiência económica e do incremento do bem-estar dos consumidores. Assim, enquanto pilar estruturante da atividade económica no mercado nacional, a defesa da concorrência constitui, nos termos do comando constitucional da alínea f) do art. 81.º da Constituição da República, uma incumbência prioritária do Estado no domínio económico e social. Os sucessivos diplomas legislativos sobre a defesa da concorrência em Portugal, desde o primeiro regime de efetividade normativa, o dec.-lei n.º 422/83, de 3 de dezembro, até à lei n.º 19/2012, de 8 de maio, estabeleceram um regime uniforme, nos planos substantivo e adjetivo, para as práticas restritivas e as operações de concentração de empresas que ocorram em território nacional (n.º 2 do art. 3.º da lei n.º 19/2012). Esta opção normativa é consentânea com a unidade do mercado nacional. Deve ainda ter-se em conta que a livre concorrência é igualmente reconhecida no quadro da construção da União Europeia (UE) como fundamental para o funcionamento do mercado interno (protocolo relativo ao mercado interno e à concorrência e art. 119.º, n.º 1 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia [TFUE]). Este princípio é densificado pelas regras de concorrência do TFUE (arts. 101.º a 109.º). A UE dispõe de competência exclusiva para o estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno (alínea b) do n.º 1 do art. 3.º do TFUE). Assim, as atividades económicas desenvolvidas na RAM encontram-se sujeitas às regras nacionais e europeias de defesa da concorrência. Do ponto de vista institucional, compete à Autoridade da Concorrência (AdC), criada pelo dec.-lei n.º 10/2003, de 18 de janeiro, assegurar em todo o território nacional o cumprimento das regras nacionais de concorrência, bem como aí exercer as competências que lhe são conferidas pelo direito da UE (art. 5.º dos estatutos da AdC, aprovados pelo dec.-lei n.º 125/2014, de 18 de agosto). Antes da criação da AdC, aquelas competências eram exercidas pela Direção-Geral do Comércio e Concorrência e pelo Conselho da Concorrência, criado pelo dec.-lei n.º 422/83. Sendo claro o carácter nacional das regras de defesa da concorrência, bem como o alargamento do âmbito das competências da AdC a todo o território nacional, não deixa de ser surpreendente que tenha vigorado, entre 1996 e 2012, um decreto regulamentar regional da Madeira que atribuía essa competência à Inspeção Regional das Atividades Económicas (IRAE) da Madeira (dec. reg. regional n.º 2/96/M, de 24 de fevereiro). A alínea c) do art. 2.º daquele decreto cometia à IRAE da Madeira a “investigação e instrução dos processos por contraordenação cuja competência lhe esteja legalmente atribuída, incluindo os que dizem respeito a práticas restritivas da concorrência”. Ora, não prevendo nenhum dos sucessivos regimes de concorrência uma norma atributiva de competência a entidades de nível regional, não se vislumbra qual o possível alcance prático daquela disposição. O dec. reg. regional n.º 19/2012/M, de 22 de agosto, enquanto diploma orgânico da IRAE da Madeira, veio suprimir esta previsão. Além da AdC, também a Comissão Europeia (CE) dispõe de competência para garantir a aplicação das regras de concorrência do TFUE no território dos Estados-membros, incluindo, portanto, a RAM. Práticas restritivas da concorrência A lei n.º 19/2012 qualifica como práticas restritivas da concorrência os acordos, práticas concertadas e decisões de associações de empresas (art. 9.º), os abusos de posição dominante (art. 11.º) e os abusos de dependência económica (art. 12.º). Estas práticas constituem ilícitos contraordenacionais, punidos com coima até 10 % do volume de negócios das empresas infratoras, admitindo-se, todavia, a possibilidade de justificação das práticas visadas pelo art. 9.º, caso se demonstre estarem preenchidos os requisitos do balanço económico, previsto pelo art. 10.º da mesma lei. Trata-se, neste último caso, de admitir a justificação de eventuais restrições da concorrência com fundamento na sua indispensabilidade para a obtenção de ganhos de eficiência que sejam partilhados equitativamente com os utilizadores, e sem que as empresas em causa possam assim eliminar a concorrência numa parte substancial do mercado dos bens ou serviços em causa. Em matéria de acordos e práticas concertadas, encontramos um exemplo particularmente relevante da importância de uma atuação eficaz pela AdC para o bem-estar dos consumidores residentes na RAM. Referimo-nos ao caso das escolas de condução do Funchal (PRC/2008/06). O caso surgiu na sequência de uma denúncia anónima que indicava estar em curso, no início de 2008, um aumento generalizado dos preços praticados por várias escolas de condução do Funchal quanto ao ensino de condução de veículos ligeiros (categoria B). A investigação da AdC, que implicou a realização de inspeções a diversas escolas de condução no Funchal, concluiu que as empresas envolvidas se concertaram no sentido de levar a cabo um aumento de preços em duas fases, atingindo em março de 2008 um valor que era quase o dobro do praticado no final de 2007. Tendo em conta o diminuto volume de negócios das empresas, o valor total de coimas foi bastante reduzido, sendo inferior a 10 mil €. Para efeito do cálculo da coima, a AdC ponderou também o facto de as empresas em causa operarem num mercado caracterizado pela insularidade. Esta intervenção da AdC demonstra que é fundamental assegurar a tutela da concorrência em todo o território nacional, de modo que nenhum grupo de consumidores fique desprotegido, incluindo os residentes em mercados insulares, como é o caso da RAM. Embora não tenham surgido casos de decisões condenatórias por abuso de posição dominante, a proibição destas práticas pelo art. 11.º da lei n.º 19/2012 e pelo art. 102.º do TFUE levanta uma questão interessante quanto à sua aplicação na RAM. Um dos pressupostos destas proibições é a existência de uma posição dominante numa parte substancial do mercado nacional, no caso da lei n.º 19/2012, ou numa parte substancial do mercado interno, no caso do art. 102.º do TFUE. Quanto a esta última disposição, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) implica uma apreciação casuística tendo em conta fatores como a estrutura e volume de produção e de consumo do produto ou serviço em causa, bem como dos hábitos e possibilidades económicas dos vendedores e dos compradores (ac. TJUE, de 16 de fevereiro de 1975). A aplicação destes critérios já levou à qualificação de parte de um dos maiores Estados da União como uma parte substancial do mercado interno. Assim, a parte meridional da Alemanha, com 22 milhões de habitantes e na qual estava localizado um dos principais produtores de açúcar da UE, constituía uma parte substancial do mercado interno (Ibid., n.º 448). Mais recentemente, um dos Länder alemães, a Renânia-Palatinado, foi também considerada como uma parte substancial do mercado interno para efeitos do art. 102.º do Tratado, “tendo em conta a superfície do território deste Land, que é de cerca de 20.000 km2, e o número muito elevado dos seus habitantes, que é de cerca de quatro milhões, superior à população de alguns Estados-Membros” (ac. TJUE, de 25 de outubro de 2001). Relativamente ao art. 11.º da lei n.º 19/2012, julgamos ser inteiramente aplicável a posição que defendemos quanto à anterior lei da concorrência: uma região autónoma nunca deixará de constituir uma parte substancial do mercado nacional, se não por razões económicas então por razões jurídico-políticas ligadas à necessidade de tutelar a concorrência enquanto bem público e de defender o bem-estar dos consumidores residentes nas regiões autónomas. Controlo de concentrações Não sendo muito frequentes as operações de cariz regional que têm sido analisadas em sede de concentrações, o caso da compra de parte dos estabelecimentos de retalho alimentar do Grupo Sá pela Modelo Continente Hipermercados, em 2013, constitui um dos mais interessantes casos, desde logo pela aceitação da failing firm defense (argumento da falência iminente). Em 2013, devido a dificuldades financeiras, o Grupo Sá alienou um conjunto de nove estabelecimentos comerciais situados na ilha da Madeira ao Grupo Sonae – Modelo Continente. A aquisição configurava uma operação de concentração sujeita a notificação à AdC nos termos da alínea b) do n.º 1 do art. 50.º da lei n.º 19/2012. A 2 de maio de 2013, o Conselho da AdC adotou uma decisão de não oposição, considerando que a operação notificada não era suscetível de criar entraves significativos à concorrência efetiva no mercado retalhista de base alimentar nos formatos hipermercado, supermercado e lojas discount nas áreas geográficas afetadas, definidas como (i) áreas 1 e 2, ou seja, englobando os concelhos do Funchal (1A), de Câmara de Lobos (1B) e da Ribeira Brava (área 2), e freguesias da Camacha e Caniço (1C); (ii) área 3, correspondente aos concelhos de Santa Cruz (exceto freguesias da Camacha e Caniço) e Machico; e (iii) área 4, correspondente ao concelho de Santana. Com a operação em causa, a adquirente Modelo Continente Hipermercados passaria a deter quotas de mercado na ordem dos 50-60 % em área e entre 40-50 % em valor (dados de 2012, que refletiam as dificuldades do Grupo Sá, que detinha quotas bastante superiores nos exercícios de 2010 e 2011). Em termos globais, a operação reduzia o número de grandes operadores retalhistas de três para dois (Modelo Continente Hipermercados e Pingo Doce), com um rácio de concentração daqueles dois operadores superior a 80 %. Apesar de a operação suscitar “sérias preocupações jus-concorrenciais”, a AdC teve em conta o chamado argumento da falência iminente (“Decisão de Não Oposição...”, Autoridade da Concorrência, 2 maio 2013). Este foi, de resto, o primeiro caso em que essa defesa foi aceite no regime português de defesa da concorrência. Para a AdC, o argumento da falência iminente implica o cumprimento de duas condições gerais: em primeiro lugar, a empresa a adquirir deve estar em reais dificuldades financeiras; em segundo lugar, é necessário que estejam excluídos cenários menos gravosos para a concorrência como alternativa à aquisição em causa. Quanto à primeira condição, o facto de o Grupo Sá se encontrar sujeito a um processo especial de revitalização empresarial (PER) não parece ter sido suficiente para presumir a falência iminente, tendo a AdC procedido à análise de informação relativa às vendas para aferir as dificuldades financeiras alegadas. Quanto ao cenário alternativo, o mesmo poderia passar pela aquisição da empresa insolvente por outro concorrente, a reestruturação dos ativos e sua alienação total ou parcial, ou ainda a saída do mercado de todos os ativos da empresa. A AdC valorou com especial relevo o facto de o Grupo Sá ter procurado negociar com os outros grandes grupos de distribuição a operar em Portugal, não tendo essas negociações tido um desfecho positivo. O cenário que maiores dificuldades tende a colocar na prática é o de a saída dos ativos da empresa do mercado em causa gerar benefícios ao nível da concorrência. Sendo matéria de difícil ponderação, por lidar com probabilidades e múltiplos cenários possíveis de evolução do mercado, a AdC entendeu que, apesar de não se poder afastar definitivamente a possibilidade de os estabelecimentos em causa virem a ser adquiridos por terceiros em processo de insolvência, tal cenário tinha uma menor probabilidade de ocorrer, em especial atendendo à crise económica vivida à época na ilha da Madeira e ao facto de sete dos nove estabelecimentos terem já sido encerrados devido às dificuldades do Grupo Sá, tendo os consumidores adaptado o seu comportamento dirigindo-se aos dois grandes grupos remanescentes. Foi também considerado o potencial impacto negativo da proibição da operação na viabilização das 14 lojas do Grupo Sá não incluídas na mesma. Auxílios de Estado A disciplina dos auxílios de Estado constitui uma particularidade do sistema estabelecido pelo Tratado de Roma, que instituiu a então Comunidade Económica Europeia, correspondendo à posterior disciplina dos arts. 107.º a 109.º do TFUE. Quanto à aplicação destas regras, a CE dispõe de competência exclusiva, sujeita, claro está, à fiscalização realizada pelas instâncias judiciais da UE. Na senda do movimento de descentralização da aplicação das normas relativas a práticas restritivas da concorrência adotadas por empresas, corporizado no regulamento n.º 1/2003, alguns sistemas nacionais de defesa da concorrência passaram a integrar, sobretudo no início deste século, normas relativas ao controlo dos auxílios de Estado de âmbito puramente nacional. Foi o caso da lei n.º 18/2003, com o seu art. 13.º, a que veio a corresponder o art. 65.º da lei n.º 19/2012. Esta última disposição determina que os auxílios a empresas concedidos pelo Estado ou qualquer outro ente público não devem restringir, distorcer ou afetar de forma sensível a concorrência no todo ou em parte substancial do mercado nacional (n.º 1 do art. 65.º). A AdC pode, após analisar um auxílio aprovado ou em fase de projeto, dirigir à entidade pública em causa as recomendações que considere necessárias para que sejam eliminados os efeitos negativos sobre a concorrência (n.º 2 do art. 65.º). Como decorre da sua designação, as recomendações não vinculam as entidades em causa, limitando-se a lei a prever o acompanhamento pela AdC da execução das suas recomendações, as quais são divulgadas na respetiva página eletrónica. O único caso em que foi emitida uma recomendação no exercício desta competência diz precisamente respeito à RAM. Em causa estavam os auxílios concedidos pelo Governo regional à Empresa Jornal da Madeira, Lda. (EJM), os quais chegaram ao conhecimento da AdC através dos relatórios de auditoria do Tribunal de Contas àquela empresa, detida em 99,98 % pelo Governo regional da Madeira. A EJM atua em concorrência com outras empresas no âmbito da imprensa regional na RAM. Os apoios tiveram a forma de financiamentos a título de suprimentos no total de 33.000.000 de euros, permitindo à EJM cobrir parte substancial dos seus custos. Para além de recomendar a notificação à CE dos auxílios superiores a 200.000 euros, que não são abrangidos pelo regime de minimis estabelecido no regulamento (CE) n.º 1998/2006, a AdC entendeu que o Governo regional da Madeira devia observar um conjunto de princípios de modo a garantir que não fossem criadas distorções na concorrência. Para tal, seria necessário definir, em primeiro lugar, quais os objetivos a atingir, identificando as falhas de mercado que justificam o eventual auxílio; em segundo lugar, tais auxílios devem ser proporcionais à falha de mercado em causa; por fim, quaisquer financiamentos que ultrapassem o montante que um investidor privado, em circunstâncias normais de mercado, poderia razoavelmente disponibilizar a uma empresa participada devem ser atribuídos com base em regras objetivas e não discriminatórias. Como este breve elenco de casos procura demonstrar, a concorrência tem sido protegida enquanto bem público por diversas intervenções da AdC que asseguram a proteção dos interesses dos consumidores. Neste aspeto, o caso da concertação entre as escolas de condução do Funchal assume especial relevo, na medida em que foi posto termo a uma prática que aumentou muito substancialmente os preços pagos pelos consumidores.   Miguel Moura e Silva (atualizado a 30.12.2016)

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