ferreira, josé medeiros
Filho de um comandante da Guarda Fiscal da ilha de São Miguel e de uma lavadeira, José Medeiros Ferreira, nascido em 1942, no Funchal (mas registado em Ponta Delgada), fez a escola primária em Vila Franca do Campo e os estudos secundários no Liceu Nacional de Antero de Quental, em Ponta Delgada. Aos 18 anos, matricula-se no curso de Filosofia da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, tendo chegado ao 4.º ano. Membro ativo da causa estudantil contra o regime salazarista (1961-1965), foi secretário-geral da RIA (Reunião Inter-Associações), substituindo Jorge Sampaio, e envolveu-se na greve de 1962, sendo detido pela polícia política (PIDE) no Aljube, onde, sem culpa formada, cumpriu três meses de prisão, com a habitual tortura do sono e o isolamento celular. Teve como companheiros de prisão, entre outros, o pintor Nikias Skapinakis e o nacionalista angolano Joaquim Pinto de Andrade. Em 1965, foi expulso, por três anos, das universidades portuguesas e foi candidato a deputado em Ponta Delgada, nas listas da Oposição Democrática, em defesa da autodeterminação das colónias, do fim da guerra em África e da defesa das liberdades públicas e dos direitos humanos. Depois de um triénio de repouso e reflexão na ilha de São Miguel, embarcou para Genebra, Suíça, em 1968, onde pediu o estatuto de refugiado político, que lhe foi concedido, juntando-se aos Portugueses que lá estudavam: António Barreto, Eurico de Figueiredo, Ana Benavente, Carlos Almeida e Manuel Areias. Este grupo de universitários editou a revista Polémica, que circulava clandestinamente em Portugal e nos meios da emigração política de Paris, Londres, Bruxelas, Argel e de outras cidades de exílio. Na Universidade de Genebra, concluiu, em 1972, a licenciatura em História, ganhando uma bolsa de estudo e sendo contratado como assistente. Em 1973, sua mulher, Maria Emília Brederode Santos, apresentou, em seu nome, ao III Congresso da Oposição Democrática, em Aveiro, uma comunicação, na qual apontava como metas para Portugal a democratização, a descolonização e o desenvolvimento, metas que vieram a transformar-se nos grandes tópicos do Movimento das Forças Armadas (1974). Regressou a Portugal em 1974, após o golpe militar e revolucionário de 25 de abril, ocupando o cargo de secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros no VI Governo Provisório e o de ministro dessa pasta (1976-1977), em cujo cargo assinou a entrada da República Portuguesa no Conselho da Europa (1976) e fez a preparação diplomática do pedido de adesão formal de Portugal à CEE (março de 1977), sendo Mário Soares primeiro-ministro. Foi deputado à Assembleia Constituinte (1975), à Assembleia da República, em várias legislaturas, pelo círculo dos Açores, e ao Parlamento Europeu. Foi, desde o seu regresso a Portugal, membro do Partido Socialista, partido que abandonou, em setembro de 1978, por divergências com a sua orientação política, e ao qual regressaria nos anos 90, sob a liderança de Jorge Sampaio. Entretanto, aderiu à Aliança Democrática, liderada por Francisco Sá Carneiro, animou, com António Barreto, o grupo do Manifesto Reformador, e aderiu ao Partido Renovador Democrático (PRD), sob a liderança do general Ramalho Eanes. Ao regressar ao PS, assumiu a condição de deputado à Assembleia da República pelo círculo dos Açores, na qual teve uma influente participação na lei de finanças das regiões autónomas (1998), tendo participado em duas revisões constitucionais (1997 e 2004), em matérias relativas aos Açores e à Madeira. Foi docente da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, primeiro como assistente, depois como professor auxiliar e associado, após o seu doutoramento em História Contemporânea (1991). Foi membro investigador do Instituto de História Contemporânea (IHC). O seu primeiro livro, publicado em 1976, na qualidade de ministro dos Negócios Estrangeiros, sob a chancela daquele Ministério, tem o título de Éléments pour une Politique Extérieure du Portugal Démocratique. Aí reuniu três intervenções: o discurso pronunciado no III Congresso da Oposição Democrática, em Aveiro (1973); o discurso pronunciado por ocasião da adesão de Portugal ao Conselho da Europa (1976); e a intervenção na XXI sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas. A sua preocupação básica com a democracia levou-o a publicar Do Código Genético no Estado Democrático; o Ensaio Histórico sobre a Revolução de 25 de Abril – O Período Pré-Constitucional; O Comportamento Político dos Militares – Forças Armadas e Regimes Políticos em Portugal durante o Século XX; e Cinco Regimes na Política Internacional. A área da estratégia e das relações internacionais é contemplada na edição dos livros Estudos de Estratégia e Relações Internacionais, A posição de Portugal no Mundo; e Portugal na Conferência da Paz – Paris 1919; além de vários ensaios dispersos. A temática da autonomia também ocupou a sua atenção, através dos livros A Autonomia dos Açores na Percepção Espacial da Comunidade Portuguesa e Os Açores na Política Internacional. A área da história contemporânea foi especialmente focada na publicação dos livros Um Século de Problemas; e Portugal en Transición, tradução mexicana de Portugal em Transe, com que contribuiu para a monumental História de Portugal orientada por José Mattoso. A problemática europeia é versada nos livros A Nova Era Europeia – De Genebra a Amesterdão; e Não Há Mapa Cor-De-Rosa. A História (Mal)Dita Da Integração Europeia (Lisboa, Edições 70, 2013). Neste último livro, escreveu: “É certo que a zona euro foi envenenada pelo raquitismo das funções do Banco Central Europeu e pelas normas do Pacto de Estabilidade […], negociado sem razoabilidade e [que] resultou da demissão política e técnica de uma boa parte dos políticos europeus rendidos aos monetaristas de Frankfurt. Hoje sabe-se o resultado dessa alienação” (FERREIRA, 2013, 121-122). Trata-se do regresso ao padrão-ouro, como um “espartilho” que “está a concentrar a riqueza no coração do corpo europeu”. Francisco Louçã elogia esta lucidez do analista político que negociou a entrada de Portugal na então CEE: “Medeiros Ferreira demonstrou, sabendo que os seus escritos, em particular os últimos, seriam bem pesados e analisados, que mais vale a razão do que ilusão. Esse realismo é o que falta na discussão portuguesa sobre a ‘questão europeia’, sobretudo neste dia em que se conclui o Ultimato à Grécia e a partir do qual nada será como dantes” (LOUÇÃ, Tudo menos Economia, 20 fev. 2015). Além de múltiplas intervenções em colóquios e congressos, Medeiros Ferreira distinguiu-se ainda como ensaísta, comentarista e cronista político, com vasta colaboração dispersa em periódicos (República, Diário de Notícias, Expresso, Correio da Manhã) e revistas (Seara Nova e O Tempo e o Modo, Nação e Defesa, Finisterra, Política Internacional e Ler História). A homenagem académica ao seu trabalho científico foi prestada no livro José Medeiros Ferreira: Liberdade Interventiva, que reúne 40 artigos de colegas e outros investigadores nas áreas comuns às do homenageado. A 19 e 20 de fevereiro de 2015, a conferência José Medeiros Ferreira: o Cidadão, o Político, o Historiador reuniu vários oradores na Fundação Calouste Gulbenkian, em Lisboa, os quais desenvolveram os temas Relações Internacionais e Estratégia, Razão e Paixão na Política, e A Inteligência no Futebol. Foi condecorado pelo Estado português com a grã-cruz da Ordem do Infante D. Henrique e da Ordem da Liberdade. Mas, como diz Mário Mesquita, a distinção que confere maior apreço sentimental é a que “lhe foi atribuída pelos seus colegas da Faculdade de Letras de Lisboa, ao aprovarem um ‘voto de louvor, agradecimento e confiança’, quando, em plena luta académica, foi atingido pela repressão do Governo de Salazar” (MESQUITA, “Biografia”). Teresa Patrício Gouveia resume a sua passagem pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros desta forma: “Tinha 35 anos. Encontrou um país à deriva, no meio da revolução e na encruzilhada da história, cercado por inimigos e preso pelos seus fantasmas. Deixou a democracia portuguesa assente na comunidade europeia e ocidental, com uma nova política externa estável, duradoura e consensual, e confiante no seu destino” (GOUVEIA, 2013). Por sua vez, Carlos César testemunha a admiração pelas várias facetas interventivas de Medeiros Ferreira: “Conheci e testemunhei algumas das qualidades superiores de Medeiros Ferreira: líder juvenil, historiador emérito, académico reconhecido, pedagogo, observador perspicaz do quotidiano e do prospetivo, governante recordado e pelas melhores razões, político respeitado, diplomata” (CÉSAR, 2015, 14). Faleceu em Lisboa a 18 de março de 2014. Obras de José Medeiros Ferreira: Éléments pour une Politique Extérieure du Portugal Démocratique (1976); Do Código Genético no Estado Democrático (1981); Estudos de Estratégia e Relações Internacionais (1981); Ensaio Histórico sobre a Revolução de 25 de Abril – O Período Pré-Constitucional (1983); A posição de Portugal no Mundo (1988); Um Século de Problemas (1989); O Comportamento Político dos Militares – Forças Armadas e Regimes Políticos em Portugal durante o Século XX (1992); Portugal na Conferência da Paz – Paris 1919 (1992); A Autonomia dos Açores na Percepção Espacial da Comunidade Portuguesa (1995); Portugal en Transición (2000); A Nova Era Europeia – De Genebra a Amesterdão (1999); Cinco Regimes na Política Internacional (2006); Os Açores na Política Internacional (2011); Não Há Mapa Cor-De-Rosa. A História (Mal)Dita Da Integração Europeia (2013). António Manuel de Andrade Moniz (atualizado a 31.01.2017)
bombardeamentos (primeira guerra mundial)
Durante a Primeira Guerra Mundial, a baía e a cidade do Funchal foram atingidas por dois bombardeamentos realizados por submarinos alemães: o primeiro ocorreu na manhã de 3 de dezembro, pelo U38; o segundo na manhã de 12 de dezembro de 1917, realizado pelo U156. Foi o único espaço português no hemisfério norte a sofrer um ataque de tal dimensão, ao qual se podem ainda juntar os momentos em que se registou ou houve apenas notícia da atividade dos U-boats no mar do arquipélago, com todas as consequências, políticas e militares, que daí resultaram. A canhoneira francesa La Surprise, em serviço de escolta, e o vapor Dácia, usado na reparação de cabos submarinos, chegaram a 3 de dezembro de 1916, pelas 8.30 h, provenientes de Gibraltar. A missão do Dácia era desviar para Brest o cabo alemão da América do Sul. No Funchal, já se encontrava então o vapor armado francês Kanguroo, desde 24 de novembro, proveniente de Bordéus e utilizado para o transporte e para a reparação de submersíveis. Seguindo-os e à sua espera estava o U-38, sob o comando do Cap.-Ten. Max Valentiner. A primeira explosão deu-se cerca de 30 minutos depois do Dácia e da Surprise terem fundeado, em frente ao cais. A canhoneira foi a primeira a ser atingida e começou logo a submergir. A confusão que se gerou não permitiu que se tivesse percebido o que estava a suceder. Como a Surprise foi atingida no paiol, deduziu-se que a deflagração fora acidental. Junto à canhoneira, encontrava-se uma barca de abastecimento, da Firma Blandy, que se afundou. O Kanguroo, fundeado em frente ao Mercado do Peixe, foi atingido por um segundo torpedo, cinco minutos depois, adornando para estibordo. Só após esta explosão se percebeu que era um ataque. O U-38 passou ao largo, pela popa do Kanguroo, e, com o seu terceiro torpedo, atingiu o Dácia, fundeado em frente ao campo Almirante Reis, fazendo-o submergir. Tudo se passou entre os 200 e 400 m da praia, e a única resposta foram os 25 disparos efetuados pelo Kanguroo, antes de adornar. Ao largo, encontrava-se uma barca dos EUA, a Eleonor H. Percy, e, na Pontinha, várias embarcações pequenas. Nenhuma delas foi atingida. O objetivo do U-38 era afundar o Dácia e a sua escolta. A presença, inesperada, do Kanguroo condicionou a abordagem, mas a sequência dos torpedeamentos comprova como tudo foi facilmente ultrapassado, com rapidez e eficácia, algo que também se deve alargar aos disparos sobre a cidade. A este respeito, o U-38 também mostrou ter alvos definidos, sendo evidente que o Cap. Valentiner possuía informações detalhadas sobre a sua localização. Este facto também nos ajuda a negar a ideia (defendida na época), de que o submarino não teria atacado os alvos terrestres se as baterias não tivessem ripostado. Embora não sendo estes os seus alvos principais, a verdade é que os disparos efetuados a 4 milhas, com uma peça de 105 mm, de tiro rápido, visaram a amarração do cabo submarino, a central elétrica, a bateria da Qt. Vigia e o Forte de S. Tiago (onde estavam as defesas). Foram mais de 50 granadas, que a distância e a agitação marítima terão impedido de atingir os alvos com precisão, pois em nenhum deles se registaram danos significativos. A resposta da artilharia terrestre, mesmo sem a qualidade pretendida, foi suficiente para afastar o submarino, obrigando-o a colocar-se numa posição de onde os disparos eram menos certeiros. Surpreendidas pelo ataque, as forças de defesa sofreram diversos reveses, não só devido à má qualidade dos apetrechos, à lentidão e ao reduzido alcance do tiro, mas também devido à circunstância de se tratar de um submarino, unidade contra a qual nenhum dos artilheiros alguma vez disparara. Por outro lado, se as peças de 8 tinham um tiro pouco certeiro, as de 15 eram impróprias para alvos móveis. Assim, quando o submarino se colocou ao largo, a defesa tornou-se obsoleta. Aliás, o Com. Ricardo Martinho de Andrade mandou suster o fogo, procurando induzir o submarino a aproximar-se, mas tal não sucedeu. Apesar de tudo, logo que se percebeu o que estava a suceder, as peças de S. Tiago e da Qt. Vigia abriram fogo, disparando 18 e 34 vezes, respetivamente. Na Qt. Vigia, uma das peças explodiu, ficando fora de serviço e provocando alguns feridos. Ambas as baterias se queixaram do mau funcionamento das culatras e do rebentamento de muitas granadas à boca dos obuses. A causa era simples: as munições estavam carregadas havia alguns anos e, para além disso, encontravam-se expostas à humidade, pois o paiol no Forte de S. Tiago ficava quase paredes-meias com o mar. Convém também esclarecer que a peça Krupp, desembarcada em agosto, ainda não tinha sido montada, por falta de financiamento. Por causa deste atraso, que ainda mais se evidenciou devido ao bombardeamento, verificou-se uma acesa polémica entre os capitães de artilharia e do porto. O assunto chegou aos periódicos e a peça acabou por ser montada ainda em dezembro de 1916. Cumprida a missão, o U-38 rumou para Leste, tendo sido visto na Ponta de S. Lourenço, quando seguia em direção ao Porto Santo. Toda a operação durou cerca de 2 h e cifrou-se na morte de 34 tripulantes da Surprise, de 5 carregadores de carvão e de 1 empregado da firma Blandy. Em terra, os feridos (2 praças e 1 sargento) resultaram do incidente que se referiu com uma das peças da Qt. Vigia. Os prejuízos nos edifícios não foram significativos e apenas a estação do cabo poderia ter sido gravemente atingida, se não tivesse sido protegida por uma casa alta, que ficava à sua frente, onde embateu um dos projéteis. O segundo bombardeamento, a 12 de dezembro, foi substancialmente diferente do primeiro. Começou mais cedo, pelas 6.20 h, e visou apenas alvos terrestres. A ação só demorou 30 minutos, e o U-156, sob o comando do Cap.-Ten. Konrad Gansser, usou peças de calibre 120 e 150 mm de tiro rápido. O submarino foi avistado em frente ao Forte de S. Tiago, por pescadores, a duas léguas de distância de terra. Dado o alerta, ainda assim, quando o Dekade I iniciou a perseguição, já o submarino efetuara entre 40 a 50 disparos. Depois, vindo de Oeste, surgiu o Mariano de Carvalho, que começou a ripostar a 700 m. Esta ação concertada contribuiu para que o submarino se afastasse. As baterias (Qts. Vigia, das Neves, e S. Tiago) não participaram no confronto, justificando-se o comandante militar, mais tarde, com a distância a que se encontrava o submarino e com a proximidade a que dele estavam os vapores portugueses. A conhecida imprecisão de tiro e a escuridão que ainda se verificava também contribuíram para aquela opção. Na cidade, os alvos foram o cabo submarino, a estação de TSF (contígua ao Convento de S.ta Clara), o Palácio de S. Lourenço, as plataformas de artilharia e o Forte de S. Tiago. Apesar de tudo, nenhum dos alvos foi seriamente danificado e as consequências mais graves foram a morte de 5 civis, os vários feridos e o pânico generalizado. Pela relativa precisão do tiro, aumentaram as suspeitas de que os submarinos alemães estariam a receber informações provenientes da Ilha. Logo após o bombardeamento de 1917, foi proibida a iluminação noturna, o que se manteve até ao fim da guerra, e nomeado um novo governador civil, Carlos José Barata Pinto Feio. Em Lisboa, foi criada uma comissão com o objetivo de apresentar uma proposta para a remodelação da defesa das ilhas. Para o Funchal, foi enviada, entretanto, uma companhia de artilharia de guarnição. Contudo, um pouco à semelhança do que sucedera em 1916, a maior consequência do bombardeamento foi ter apressado o pedido de ajuda aos EUA, por intermédio do agente consular na Madeira, Humberto dos Passos Freitas, que solicitou ao chefe da divisão naval norte-americana, estacionada nos Açores, o envio de um destroyer, para a defesa do porto. O pedido não foi atendido de imediato, mas, passados dois meses, foi destacada uma canhoneira da marinha americana para patrulhar as águas madeirenses. Firmou-se depois um acordo, para o estacionamento da referida unidade no Funchal, a fim de levantar o espírito da população. Ao mesmo tempo, solicitou-se ao Governo de Lisboa a presença de um caça-minas. Na prática, contudo, pouco ou nada se concretizou. Ainda assim, tentou-se delinear uma aproximação da Madeira aos EUA e com ela a construção de um novo paradigma militar, que representava o início do fim da multissecular inserção do arquipélago na esfera de influência britânica. Depois, em tempo de crise, regressou, como já sucedera no passado, a aposta no aumento da produção da cana sacarina e, com o fim da guerra, o desenvolvimento da indústria turística. Por último, com as crises, regressou também o debate sobre a questão da autonomia insular, que se iria prolongar pela déc. de 20. Paulo Miguel Rodrigues (atualizado a 24.01.2017)
tenente-general
Ao longo do séc. XVII, o governador e capitão-general passou a ter um tenente-general como assessor para os assuntos militares, com funções de inspetor, dispondo de um ordenado de 80$000 réis anuais; tratava-se de um cargo honorífico na prática, o qual inicialmente não foi registado na Provedoria da Fazenda. A primeira referência ao posto de tenente-general concerne à nomeação de D. José de Melo Fernando, um dos sobrinhos do bispo D. Jerónimo Fernando (c. 1590-1650), por três vezes governador da Madeira; o indigitamento não está datado e aparece seguido do de Nuno de Sousa Mascarenhas, a 6 de maio de 1645. D. José de Melo Fernando deve ter ido para o continente com o seu tio em meados de 1641, e supõe-se que a nomeação seja da primeira metade desse ano; Nuno de Sousa Mascarenhas foi para a Madeira com o Gov. Manuel de Sousa Mascarenhas (Mascarenhas, Manuel de Sousa), de quem era filho, o qual tomara posse do cargo a 11 de março de 1645. O cargo de tenente-general foi sempre contestado na Ilha, tendo prontamente havido queixas contra o Gov. Manuel de Sousa Mascarenhas, demitido cerca de um ano depois de tomar posse: por ocasião do seu despedimento, o despacho do Conselho da Fazenda de 28 de setembro de 1646, recebido pelo provedor Manuel Vieira Cardoso, instava Manuel Mascarenhas e devolver o dinheiro que mandara pagar ao filho, e que este se não “chame mais tenente-general sem mostrar provisão ou patente assinada por Sua Majestade” (ANTT, Provedoria e Junta…, liv. 968, fls. 182v.ss.). O lugar parecia, no entanto, ser necessário, uma vez que estabelecia a ligação do governador (enviado pela corte de Lisboa e sem especial sensibilidade para os problemas regionais) a outras entidades – por exemplo, os militares encarregados de levantar as companhias para os diversos domínios portugueses, como era o caso dos sargentos-mores (Sargento-mor) madeirenses, e os mestres-de-campo do continente. A precisão do cargo torna-se patente quando se considera que a Madeira se tornara especial campo de recrutamento daquelas levas de soldados pelo menos a partir de 1632, quando João de Freitas da Silva (c. 1605-1633) partiu do Funchal rumo ao Brasil com uma companhia de 90 homens e Francisco de Bettencourt de Sá (1602-1643) para ali encaminhou 70 soldados madeirenses (Pernambuco). A 19 de março de 1632, o Rei anuiu à proposta, feita pelo provedor da Fazenda Manuel Dias de Andrada, de enviar um terço (Terços) para o Brasil. Em 1638, Francisco de Bettencourt de Sá, então investido como mestre-de-campo, foi encarregado de levantar, nas ilhas da Madeira e dos Açores, um terço de 1000 homens com rumo à Corunha, o que originou protestos na Madeira. Nos finais de 1645 e inícios de 1646, foi constituído outro terço nas ilhas pelo mestre-de-campo Francisco de Figueiroa; esta unidade militar, composta de 110 soldados, era destinada à Baía, tendo saído do Funchal a 25 de julho de 1646. Em 1650, juntaram-se tropas na Madeira designadas para as fronteiras do Reino; em 1658, para as guerras do Alentejo. A 12 de abril 1660, a pedido da condessa da Calheta e de Castelo Melhor, D. Mariana de Lencastre de Vasconcelos e Câmara (c. 1590-1689) – embora só confirmada como donatária do Funchal a 14 de outubro –, era emitida carta patente de tenente-general da Madeira para Inácio da Câmara Leme (1630-1694). A carta apresenta a declaração expressa de que, se D. Mariana decidisse governar a Ilha, “como lhe pertence”, o tenente-general continuaria no cargo (ABM, Câmara Municipal do Funchal, liv. 474, fl. 154). O tenente-general viria a usufruir de um ordenado de 240$000 réis por ano, importância acrescida de 28$470 réis para palha e cevada. A criação deste posto sofreu a imediata contestação da Câmara do Funchal, dado que seria o tenente-general a assegurar o governo militar da cidade, para além de que o seu ordenado sairia da percentagem da renda da imposição aplicada às fortificações, entendendo a Câmara a verba como sua (o montante deveria servir nomeadamente para as obras das muralhas das ribeiras) (Defesa). O tenente-general substituiria o governador na sua ausência. Durante 12 anos, nos governos de Diogo de Mendonça Furtado (Furtado, Diogo de Mendonça), de D. Francisco de Mascarenhas (Mascarenhas, D. Francisco de) e de Aires de Saldanha de Sousa Meneses (Meneses, Aires de Saldanha de Sousa) parecem não ter ocorrido situações especialmente problemáticas, inclusivamente em 1668, quando uma sedição depôs o Gov. D. Francisco e nomeou interinamente como governador o morgado Aires de Ornelas e Vasconcelos (1620-1689). No entanto, o Gov. João de Saldanha de Albuquerque (Albuquerque, João de Saldanha de) viria a opor-se à existência do cargo de tenente-general após a sua tomada de posse a 20 de outubro de 1672. Deste modo, suspendeu Inácio da Câmara Leme, retirou-lhe o ordenado e deteve-o na fortaleza do Pico durante oito meses. O tenente-general recebeu uma sentença que lhe era favorável e foi novamente empossado; tinha, além disso, boas relações com a corte de Lisboa. Todavia, o conflito entre governador e tenente-general manteve-se: quando, por poucos dias, deixou a cidade, o governador preferiu que o bispo o substituísse, o que suscitou o protesto de Inácio da Câmara Leme. O assunto foi apresentado ao Conselho de Guerra a 25 de setembro de 1676, tendo este sido informado da queixa de que não “pertencia aos ministros eclesiásticos o governo militar”, o que demonstra tanto os princípios de centralização régia por que se regiam os membros do Conselho, como o seu desconhecimento das especificidades da expansão portuguesa. Os conselheiros recomendaram que o capitão-general fosse advertido de que, quando ausente do Funchal, deveria transferir as suas competências para o tenente-general “por ser o oficial maior de guerra que há naquela Ilha” e por lhe competir “essa proeminência”. As Câmaras Municipais da Madeira, através dos seus procuradores, tinham informado o Conselho de que o bispo do Funchal dava garantias de isenção e de respeito, enquanto o tenente-general, porque “natural da terra”, sendo “parcial e vingativo, inimigo de muitos homens nobres daquela Ilha, a quem com o poder do governo poderá vexar e molestar, de que se seguirão grandes discórdias e novidades”, atuaria contra os propósitos de paz do príncipe regente, o que não convenceu os membros do Conselho (ANTT, Conselho da Guerra, Consultas, cx. 103, mç. 35). O governador seguinte, Alexandre de Moura de Albuquerque (Albuquerque, Alexandre de Moura e), tomou posse a 9 de junho de 1676. Em janeiro de 1677, haveria de receber uma recomendação do príncipe regente no sentido de evitar futuros desentendimentos, pelo que deveria deixar o tenente-general encarregue dos assuntos militares; na mesma data, renovou-se a patente de tenente-general, a qual a Câmara do Funchal só posteriormente haveria de registar. Uma carta régia de 2 de junho de 1681 fixava que o tenente-general receberia uma tença anual de 20$000 réis, estabelecida a partir dos dízimos da renda da Deserta e do Bugio, em recompensa dos seus serviços, designadamente enquanto tenente-general da ilha da Madeira; por carta régia de 30 de abril de 1683, determinava-se ainda que o tenente-general deveria ter à sua porta uma guarda militar. No final de 1683, a Câmara do Funchal, ouvindo em vereação o juiz-de-fora, pediu ao Rei a suspensão do cargo de tenente-general, que o lugar não fosse provido, que o ordenado revertesse para a manutenção dos lázaros e enjeitados da Ilha, conseguindo aprovação da proposta pelo Conselho da Fazenda, com data de 10 de dezembro de 1683. No entanto, o alvará em causa citava que, em caso de necessidade, se poderia prover, “nos sobejos da Alfândega”, o lugar do tenente-general, o que levou a que o mesmo continuasse em funções. O Ten.-Gen. Inácio da Câmara Leme faleceria a 22 de novembro de 1694; a animosidade que, em vida, suscitara contra si levou ao seguinte apontamento do cura Francisco Bettencourt e Sá no livro de óbitos da Sé do Funchal: “faleceu o tenente-general que foi o primeiro e poderá ser o último” (ABM, Registos Paroquiais, Sé, Óbitos, liv. 75, fl. 19v.) – o cura da Sé, porém, enganou-se, pois não fora o primeiro nem seria o último. A 13 de março de 1698 foi passada carta patente de governador da Madeira a D. António Jorge de Melo (c. 1640-1704), mestre-de-campo dos auxiliares de Lisboa. O governador solicitou a alguém da sua confiança “instruções de como se devia portar” “para fazer bem a sua obrigação”, e informações sobre quais os “interesses” envolvidos no lugar (BNP, Reservados, PBA 526, fls. 275-282). As informações recebidas demonstram um profundo conhecimento da Ilha, pelo que se supõe que tenham sido fornecidas pelo desembargador da Casa do Cível e do Conselho do Estado, o Dr. António de Freitas Branco (1639-c. 1700). Segundo essas “instruções”, o governador era assistido por um tenente-general, lugar que, de acordo com a documentação conhecida, não se encontrava preenchido. Data de 17 de março de 1699 a nomeação de Cristóvão de Ornelas de Abreu (1639-1709) como tenente-general, com um soldo de 40$000 réis “pagos pelos rendimentos da fortificação” (BNP, Reservados, cód. 8391, fl. 9); Cristóvão de Ornelas de Abreu era ex-governador da Colónia do Sacramento (posteriormente Uruguai), neto e filho dos sargentos-mores de Machico Jerónimo e João de Ornelas de Abreu (Sargento-mor). O ex-governador da Colónia do Sacramento só estaria esporadicamente na Ilha; por conseguinte, a 30 de julho de 1699, Inácio Bettencourt de Vasconcelos foi nomeado ad honorem, recebendo o soldo de sargento-mor. Cristóvão de Ornelas de Abreu faleceu a 7 de julho de 1709, sendo então nomeado, em carta de 4 de fevereiro de 1710, Inácio Bettencourt de Vasconcelos como tenente-general por D. João V; Inácio Bettencourt de Vasconcelos auferiria de 28$470 réis anuais “para fava e cevada do seu cavalo”, acrescentados ao soldo de 240$000, o que perfaria o vencimento anual de 268$470 réis (BNP, Reservados, cód. 8391, fl. 9). O novo tenente-general seria, no entanto, de idade avançada, o que justifica a carta de nomeação de Francisco Berenguer de Lemilhana (ou Francisco Berenguer de Andrada) a 15 de dezembro de 1716; esta nomeação é confirmada com novo alvará de mantimento, de 3 de junho de 1720, onde é referida a morte de Inácio Bettencourt de Vasconcelos. Ao longo do séc. XVIII, chegaram pontualmente a existir, no governo da Madeira, um coronel e um tenente-coronel com as habituais funções de inspeção: sabe-se, designadamente, de uma carta patente de coronel, passada por Duarte Sodré Pereira (Pereira, Duarte Sodré) a Jorge Correia de Vasconcelos Bettencourt a 10 de abril de 1710, a qual foi confirmada em Lisboa a 16 de novembro de 1712. Em 4 de abril de 1737, idêntica patente foi passada em Lisboa ao Cor. António de Brito Correia, o qual deveria ser pago no Funchal por intermédio de procuradores, algo que se supõe ser indicação de que não se deslocou à Madeira. Ao longo deste século, parece ter havido o posto de “ajudante do tenente-general”; por ocasião da tomada de posse do Cap.-mor Diogo Luís Bettencourt (m. 1771), a 8 de dezembro de 1756 em Machico, motivada “pelo falecimento de Francisco Ferreira Ferro”, faz-se referência ao “serviço de capitão de ordenanças e soldado pago, ajudante de tenente-general”, com um ordenado de 60$000 réis (ABM, Câmara Municipal de Machico, Registo Geral liv. 86, fl. 126; ANTT, Provedoria e Junta…, liv. 974, fl. 94). O lugar de tenente-general não voltaria a ser preenchido. Contudo, nos finais do séc. XVIII, mais concretamente em 1784, com a possibilidade de esse posto ressurgir no âmbito da reforma das forças de “segunda linha” – os novos terços e as milícias (Milícias, Terços) –, a Câmara do Funchal alegou terem-se “perdido os papéis originais” do decreto de 19 de novembro de 1683, que extinguira o cargo (ANTT, Provedoria e Junta…, liv. 977, fls. 30-31). A reforma das forças militares portuguesas criaria um lugar de brigadeiro – e, depois, de general – na Madeira, no quadro das forças militares nacionais (Governo militar). Rui Carita (atualizado a 23.01.2017)
parcerias público-privadas
Partindo da definição proposta por E. R. Yescombe em Public Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (2007), pode-se começar por definir as parcerias público-privadas (PPP) como: 1) um contrato de longo prazo (o contrato de PPP), celebrado entre um parceiro do sector público e um parceiro do sector privado; 2) que tem em vista o desenho, construção, financiamento e funcionamento de uma infraestrutura pública, a cargo do parceiro privado; 3) mediante pagamentos feitos ao privado, ao longo da vida do contrato de PPP, seja pelo Estado com recurso a dotações orçamentais, seja diretamente pelos utentes ou utilizadores através da cobrança de tarifas ou taxas; 4) assegurando-se que a infraestrutura ou permanece na propriedade do Estado ou reverte para este, no final da vigência do contrato de PPP, ainda que o mesmo possa ser objeto de renovação. Estes quatro aspetos merecem, contudo, algumas precisões (atender-se-á, nomeadamente, à concretização das PPP em Portugal). Quanto ao aspeto mencionado em 1), de que as PPP configuram um contrato de longo prazo, a afirmação não é inteiramente linear. A dúvida não se prende com a segunda parte: é de facto característica das PPP serem de longo prazo. Na verdade, a dúvida é a de saber se as PPP traduzem verdadeiramente um tipo de contrato ou antes um modelo de contratação (falar-se-á então de contratação em PPP), e se, sendo contrato, será um contrato único ou antes uma pluralidade de contratos (no limite, uma união de contratos). Isto porque as PPP são geralmente caracterizadas pela sua complexidade, envolvendo não apenas o contrato principal (o acordo de PPP propriamente dito), mas também outros, com destaque para os contratos de financiamento, contratos de seguros, contratos de empreitadas e de fornecimentos, contratações técnicas diversas, etc. Mas regressemos à primeira questão, mais interessante: a de saber se as PPP são um contrato ou antes um modelo de contratação. Admitimos como válidas as duas hipóteses, embora propendamos para a segunda opção. Ainda assim, admitindo que as PPP possam ser olhados como contrato, importa fazer notar que a identificação do tipo contratual em causa dependerá, antes de mais nada, do modelo de PPP perante o qual se esteja. Assim, à luz do modelo anglo-saxónico (o modelo da Private Finance Iniciative –PFI), que apresenta, na nossa opinião, uma natureza eminentemente institucionalizada, o contrato de PPP traduz-se na criação de um Special Purpose Vehicle (SPV), o qual pode inclusive passar pela formação de uma joint venture entre os principais parceiros (público e privado). Pertencerá a esse SPV assegurar a construção e a gestão da infraestrutura durante o período de vida útil do ativo e todas as relações contratuais iniciais e ulteriores que hajam de ser estabelecidas passam pela intervenção deste novo protagonista. Ora, como se vê, no modelo da PFI, a PPP estriba-se num contrato de direito societário (ou próximo deste), e a matriz é eminentemente privatística. Já no modelo concessivo – o modelo continental –, o contrato (principal) de PPP consiste numa concessão (de obras ou de serviços públicos), i.e., é verdadeiramente um contrato administrativo, ainda que lhe possam ser apontadas algumas especificidades relativamente às concessões “tradicionais”, quer do ponto de vista conceitual ou do alcance legal do conceito (respetivamente, por se tratar sempre de uma concessão de longo prazo e por delimitar a lei a aplicação do regime das PPP apenas a parcerias de montantes superiores a um valor predefinido), quer no plano do regime jurídico aplicável (seja em sede inicial, de decisão de contratar e de contratação, seja em fase posterior, a nível da execução – aspetos que veremos mais adiante). Nesta medida, no modelo concessivo, a matriz é mais fortemente juspublicística. Posto isto, olhando agora para o modelo português, que é um modelo concessivo, propendemos a defender que as PPP se traduzem não num (único) contrato, ou sequer numa união de contratos, antes verdadeiramente num modelo de contratação (ainda que encerrem um contrato principal, de concessão, a par de outros, contratos acessórios). Esta qualificação resulta dos seguintes elementos (para maior desenvolvimento dos pontos seguintes, leia-se o estudo de 2009 de Nazaré C. Cabral; veja-se ainda, em sentido não distante, o texto de Maria Eduarda Azevedo): i) Fundamento das PPP: as PPP desenvolvem-se sobretudo a partir de finais do séc. XX para superarem as restrições orçamentais com que diversos países desenvolvidos se veem confrontados, nomeadamente para continuarem a realizar grandes investimentos públicos. As PPP foram um expediente satisfatório que esses mesmos países forjaram para ganhar “espaço orçamental” numa altura em que se acentuavam os seus problemas orçamentais, designadamente em virtude do elevado crescimento da despesa pública e dos níveis de endividamento. Nesta medida, as PPP aproveitam-se de modelações contratuais convencionais (g. contratos de concessão) para as adaptarem a finalidades contemporâneas do ponto de vista económico e financeiro: capacidade de realização de grandes investimentos em contexto orçamental restritivo; ii) Os alcances da noção de PPP: mais do que contrato, mais do que união de contratos, as PPP traduzem um arranjo complexo que envolve relações contratuais (relevância estrita ou jurídica), mas que envolve também, desde logo, uma determinada visão ou conceção acerca da forma como o Estado deve agir na economia, pela intermediação da ideia de contratualização externa (contracting out) e, se se quiser, em sentido amplo, de privatização da própria administração pública (relevância ampla ou económica). Enquanto visão acerca da atuação do Estado na economia, as PPP configuram muito mais do que um contrato: elas são um verdadeiro modelo de contratação. Justamente, neste sentido, é usual encontrar a contraposição entre modelo de contratação em PPP e modelo de contratação pública tradicional, conforme foi clarificado por António Pombeiro. Neste último, o Estado envolve-se diretamente na conceção, desenho, aprovisionamento, produção, distribuição, aquisição, posse, propriedade, manutenção, atualização dos ativos destinados à satisfação de necessidades públicas. Diversamente, no modelo de contratação em PPP, a Administração Pública apenas delimita, caracteriza e quantifica as necessidades públicas essenciais, contratando esse provimento em parceria com o sector privado, de modo a maximizar o Value for Money (VfM) e a minimizar o risco do seu envolvimento, sem deixar no entanto de exercer controlo efetivo sobre o provimento em causa. O parceiro privado é corresponsabilizado pelo sucesso do empreendimento por toda a vida do contrato, respondendo pela economia, eficiência e eficácia, e ainda pelo impacto económico de todo o empreendimento na satisfação das necessidades públicas. Repare-se que a própria legislação aplicável (o de-lei n.º 111/2012, de 23 de maio, e também, para o efeito, o n.º 2 do art. 19.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), lei n.º 91/2001, de 20 de agosto) acolhe o chamado “princípio do comparador do sector público” (CSP), que mais não significa, na verdade, do que a necessidade de, aquando da decisão de contratar em PPP, se proceder a uma análise comparada entre os resultados económicos e financeiros a obter com a PPP e os resultados que se obteriam caso se optasse pela contratação pública em moldes tradicionais; iii) A dimensão whole-life das PPP: um dos elementos que permite também diferenciar as PPP relativamente às soluções de contratação pública convencionais reside na sua perspetiva whole-life. O princípio do VfM (antes mencionado), que basicamente significa “fazer mais com o mesmo dinheiro”, permite fixar a atenção numa característica nem sempre evidenciada nos processos de contratação pública: o facto de tais processos não se esgotarem no momento pré-adjudicatório e adjudicatório, antes se tratando de processos whole-life, de aquisição a terceiros de bens, serviços ou obras públicas que, por isso, se iniciam com a identificação da necessidade coletiva e terminam com a conclusão do contrato ou com o fim da disponibilidade da infraestrutura em causa. O VfM pode ser assim definido, de acordo com Darrin Grimsey e Mervyn Lewis (2004), como a combinação ótima do custo e da qualidade whole-life, com vista à satisfação das necessidades dos utilizadores. Estes mesmos autores acrescentam que uma das grandes vantagens das PPP reside no facto de se alicerçarem numa abordagem “whole-of-life cycle ‘bundled’” (GRIMSEY e LEWIS, 2004, 135). Esta integração leva a que a infraestrutura seja desenhada não apenas tendo em vista a satisfação de serviços core, mas também de todos os serviços associados. Por sua vez, trata-se não apenas de responder, no imediato ou no curto prazo, a uma dada necessidade, mas também de garantir a provisão ao longo do ciclo da vida da infraestrutura (disponibilidade e qualidade da infraestrutura no médio e longo prazos). As PPP são pois um incentivo contratual que leva o parceiro privado a olhar para além da fase de conceção e construção, para se fixar também nas fases de funcionamento e manutenção. Ainda que existam argumentos favoráveis à provisão unbundled, a verdade é que, para estes autores, “a atribuição da coordenação do projeto a uma só entidade do sector privado (ou consórcio) garante melhores incentivos e aumenta o esforço de ‘accountability’” (Id., Ibid., 136); iv) As PPP e a distribuição dos riscos: este é, sem dúvida, um dos elementos matriciais das PPP enquanto modelo novo, distinto, de contratação relativamente às soluções convencionais. Mas repare-se, antes de mais nada, que os princípios de distribuição dos riscos são já de há muito conhecidos no direito, tal como lembra António Menezes Cordeiro: “O sentido geral do sistema do risco, bastante harmonioso, é o seguinte: se o Direito atribui a um sujeito, através do esquema do direito subjetivo, uma vantagem, é justo que corra, contra ele, a possibilidade de dano superveniente causal. Ubi commoda, ibi incommoda. [...] Observa-se ainda que, em situações relativas – maxime, contratos bilaterais – o risco distribui-se por ambos os intervenientes” (CORDEIRO, 1987, 43). No caso das PPP, o critério operativo, aceite em termos internacionais (FMI, OCDE, etc.) e pela generalidade das legislações aplicáveis, e que permite identificar que riscos é que devem transferidos do parceiro público para o privado e os que devem permanecer da responsabilidade do primeiro é um critério pragmático. Ele expressa-se, de acordo com Yescombe (2007), no seguinte: o risco deve ser suportado pela parte que o consiga suportar melhor a um custo mais baixo. A esta regra não é alheia, como bem se compreende, a natureza duradoura do contrato em PPP. Além deste critério pragmático de distribuição de riscos (impropriamente também denominada de partilha de riscos), uma outra particularidade nos contratos em PPP reside no facto de deles constar, ab initio, e., logo na definição do clausulado contratual, a chamada “matriz de riscos”. Nesta, as partes, em regra de acordo com o critério supra, alocam os diferentes riscos de uma PPP aos dois parceiros principais envolvidos e eventualmente, em casos particulares, a terceiros (e.g., seguradoras). De entre os riscos geralmente cometidos ao parceiro público, destacam-se os riscos políticos (v.g. revisões constitucionais, alterações legislativas que tenham relevância direta ou indireta sobre a execução do contrato de PPP, em suma, o chamado fait du prince) e os riscos económicos (v.g. taxa de inflação). A alteração das taxas de juro em regra tende a ser assumida por ambos os contraentes (uma vez que ela é por vezes exógena relativamente à ação governativa) e, sendo um risco de grande significado, pode mesmo ser estabilizada pelas partes, mediante definição prévia, no mercado de derivados, da taxa de juro aplicável ao longo da execução do contrato: o caso mais comum são os swaps de taxas de juro. Já os riscos de conceção e de construção, bem como os riscos de funcionamento ou e performance (incluindo o risco de mercado ou de procura), são, em regra, assumidos pelo parceiro privado; v) A posição particular do terceiro financiador: este é um aspeto que se evidencia nas modernas PPP, quando as comparamos com os modelos de contratação convencionais. Repare-se, desde logo, que as PPP são marcadas por arranjos financeiros complexos, que em certos casos envolvem o recurso ao project finance. Como é referido por R. Yescombe, o project finance, enquanto técnica de financiamento, está particularmente vocacionado para a implementação de infraestruturas e/ou exploração de monopólios naturais (e.g., recursos naturais e energia). O maior impulso ao desenvolvimento das soluções de project finance aconteceu a partir da déc. de 70 do séc. XX, com o desenvolvimento de algumas técnicas financeiras, a saber: generalização dos empréstimos de longo prazo a sociedades clientes (quando até aí os bancos comerciais apenas emprestavam no curto prazo); utilização de créditos de exportação para financiar projetos de maior envergadura; recurso à shipping finance, pela qual os bancos financiam a construção de navios grandes, garantindo-se através dos fretes a realizar no longo prazo (i.e., o financiamento da construção é feito contra um cash-flow contratual, em que o financiado é uma companhia special-purpose proprietária do navio, em moldes muito similares às estruturas de project finance); o desenvolvimento das finanças do imobiliário, de novo envolvendo empréstimos garantidos através dos rendimentos de longo prazo projetados; a locação financeira tax-based que habituou os bancos a complexos cash-flows. Como é referido, por outro lado, por Graham Vinter, o project finance é uma forma de financiamento de infraestruturas ou projetos industriais de longo prazo, baseado numa estrutura financeira complexa assente em dívida e outras formas de financiamento (v.g. ações próprias), na qual a dívida é saldada através do cashflow gerado com a operacionalização do projeto, mais do que através de capitais próprios das empresas promotoras desse projeto. O financiamento é, por sua vez, fundamentalmente garantido por todos os ativos afetos ao projeto, incluindo os rendimentos previstos no contrato. Poder-se-á, na verdade, considerar que o objetivo último de recurso a esta forma de “engenharia financeira” é justamente o de assegurar que o projeto em causa seja autossuficiente do ponto de vista financeiro. Neste amplo complexo de financiamento, ganha, assim, importância acrescida o papel do terceiro financiador que, sendo terceiro relativamente ao contrato de base (o contrato de concessão), acaba por assumir o papel principal. Isto resulta em boa medida do facto, antes assinalado, de as PPP constituírem um processo alternativo de captação de financiamento para realização de grandes projetos de investimento. Por isso, a posição do terceiro financiador acaba por merecer, desde logo na lei, especiais cautelas e tutelas, principalmente na fase de execução da PPP e perante vicissitudes contratuais tão diversas, como sejam a modificação unilateral dos contratos, a renegociação ou a reposição do equilíbrio financeiro; iv) A diversificação das fontes de pagamento ao parceiro privado: diferentemente das concessões tradicionais, em que os pagamentos se fazem sobretudo diretamente pelos utilizadores, nas concessões PPP esses pagamentos podem também ser reclamados ao Estado mediante dotações orçamentais. Nesta medida, e sem prejuízo do que foi referido em ii) (apontando para um menor envolvimento do Estado nas PPP, em comparação com a contratação pública tradicional), a verdade é que, no caso particular das contratações sob a forma de concessão, veremos que, paradoxalmente, nas concessões PPP acabam por existir alguns elementos que apontam para uma menor privatização (lato sensu) destas, quando comparadas com as concessões tradicionais. E um desses aspetos tem que ver precisamente com a questão dos pagamentos, os quais, nas PPP, podem ser feitos diretamente pelo Estado ao parceiro privado; v) A reversibilidade dos ativos para o Estado: as PPP oscilam entre modelos que não implicam necessariamente a reversibilidade dos ativos para o Estado no final do contrato, como é o caso do modelo Buy-Build-Operate (BBO) – no qual o sector privado compra ao Estado uma infraestrutura previamente existente, assegurando depois a sua manutenção, renovação, modernização e expansão, e garantindo a sua exploração, sem haver qualquer obrigação de devolução posterior ao Estado –, e modelos em que essa reversibilidade ocorre, o caso do Build-Operate-Transfer (BOT) – no qual o sector privado desenha e constrói a infraestrutura, opera com ela, e depois procede à sua transferência para o Estado logo que concluído o prazo de duração do contrato ou em data específica, ainda que posteriormente possa arrendar o mesmo ativo –, passando por modelos em que a propriedade permanece no Estado, como sucede com o design-finance-build-operate (DFBO) – em que o sector privado desenha, constrói, possui, desenvolve, opera e gere a infraestrutura, mas com a propriedade nas mãos do Estado. Repare-se que desta forma, com a explicação mencionada em iv) e v), acabamos por tratar também, desde já, dos elementos característicos da noção de PPP apontados ainda por R. Yescombe, respetivamente nos pontos 3) e 4) de que demos nota logo no início do texto presente. Resta-nos assim a análise da característica restante, mencionada no ponto 2) da mesma definição: recorde-se o facto de as PPP terem em vista o desenho, construção, financiamento e funcionamento de uma infraestrutura pública, a cargo do parceiro privado. Este aspeto tem, em nossa opinião, mais importância do que à primeira vista parecer ter. Na verdade, o facto de as PPP estarem referenciadas a uma infraestrutura – e deverá ser, quanto a nós, uma infraestrutura económica ou social hard (e não apenas soft) – permite afastar da noção de PPP simples formas de cooperação entre o sector público e privado (veja-se no caso português, e.g., os acordos de cooperação celebrados entre o Estado e as instituições particulares de solidariedade social na área da ação social), que, sendo de carácter duradouro, não se referem de forma inequívoca à construção, gestão e exploração de uma certa e determinada infraestrutura hard. As PPP em Portugal As PPP têm uma história impressionante em Portugal, não apenas por causa da sua expressão e, até certo momento, por causa da sua vitalidade, mas também pelos resultados perniciosos. Na verdade, precedendo ainda a aprovação do primeiro regime jurídico sobre contratação em PPP, o dec.-lei n.º 86/2003, de 26 de abril (alterado, especialmente pelo dec.-lei n.º 141/2006, de 27 de julho), e bem assim do Código dos Contratos Públicos (aprovado pelo dec.-lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, e suas alterações), diversas PPP foram celebradas no nosso país, sobretudo nos sectores rodoviário (autoestradas com portagens, mas também sem custos para o utilizador – SCUTs) e ferroviário (e.g., Fertagus e metropolitano ligeiro do sul do Tejo). O modelo de PPP não se limitou contudo a estes sectores: já antes, em 2002, se conhecera a primeira regulamentação das parcerias no sector da saúde, com a aprovação do dec.-lei n.º 185/2002, de 20 de agosto, e já antes se dera a celebração do primeiro contrato de gestão com um grupo privado, no caso relativo à gestão do Hospital Amadora-Sintra. Aliás, este aspeto é curioso: o contrato de gestão, adaptado às parcerias na saúde, não é muito diferente de uma concessão de serviço público (ainda que possa implicar a construção da infraestrutura hospitalar); a sua especificidade estará no objeto – concessiona-se o serviço de saúde (i.e., a prestação de cuidados médicos em estabelecimentos clínicos). Desde cedo, o modelo seguido em Portugal demonstrou falhas de conceção e de execução que foram aliás evidenciadas pelo Tribunal de Contas nas sucessivas auditorias que realizou a propósito de cada uma delas: i) falhas de planeamento e de consulta; ii) custos exorbitantes associados à contratação externa de consultores (jurídicos, financeiros, técnicos, etc.); iii) insuficiente estimação de custos, insuficiente avaliação da comportabilidade orçamental do projeto, insuficiente avaliação de impactos económicos e sociais de longo prazo; iv) falhas na distribuição dos riscos geralmente em desfavor do Estado (v.g. imputação afinal do risco de procura ao Estado); v) cláusulas leoninas em desfavor do Estado; vi) adjudicações a baixo custo potenciando renegociações geralmente lesivas do interesse público; vii) em resultado da má negociação inicial, recurso posterior à modificação unilateral do contrato, implicando o recurso ao mecanismo da reposição do equilíbrio financeiro, também ele desfavorável para o Estado; viii) atrasos diversos na execução dos projetos determinado revisão ulterior dos custos finais respetivos. Acima de tudo, verificou-se que as PPP acabaram por ser um expediente fácil, não suficientemente blindado e balizado do ponto de vista jurídico e financeiro, para obviar a falta de “espaço orçamental”, criando dívida futura, em muitos casos oculta sob a forma de responsabilidades contingentes. A crise financeira iniciada em 2008 exacerbou a dimensão desta herança. Após a celebração do Memorando com a Troika (maio de 2011), Portugal adotou um conjunto de medidas relativamente a esta matéria. Foi elaborado um primeiro relatório (2012), intitulado “Parcerias Público-Privadas e Concessões”, do qual resultou a seguinte avaliação financeira referente às PPP existentes: i) os seus encargos líquidos globais (nos vários sectores) ascendiam, em 2011, a 1.823.000.000 euros; ii) o período mais crítico dos encargos líquidos das PPP ocorreria entre 2015-2018, com o valor a ascender a 2.000.000.000 euros; iii) a partir desta data e até 2045 (fim dos contratos ou do período de vida útil dos ativos), os encargos decresceriam até atingirem então o valor de zero euros. Na sequência desta primeira avaliação, foram adotadas as seguintes medidas: 1) proibição de lançamento, desde 2011 em adiante, de novas PPP (embora algumas estivessem já em fase de estudo, mormente no sector da saúde, e não viessem a ser abandonadas); 2) aprovação, em 2012, de um novo quadro legal das PPP (dec.-lei n.º 111/2012, de 23 de maio); 3) avaliação e renegociação de diversas PPP antes celebradas no continente: as concessões ex-SCUTS (Norte Litoral, Grande Porto, Interior Norte, Costa de Prata, Beira Litoral/Beira Alta, Beira Interior e Algarve); as concessões do Norte e da Grande Lisboa; e as subconcessões da EP (Transmontana, do Baixo Tejo, do Baixo Alentejo, do Litoral Oeste, do Pinhal Interior e do Algarve Litoral). O dec.-lei n.º 111/2012 surge pois numa altura de contenção, dada a situação presente e futura das finanças públicas portuguesas. A malha das exigências aplicáveis às fases pré-contratual e contratual apertaram-se, embora na essência não tenha havido uma grande mutação relativamente ao regime anterior (constante do dec.-lei n.º 86/2003). Ainda assim, há no novo decreto-lei uma novidade importante: a criação da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos que passa a centralizar as funções de preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento global dos processos de PPP, ao mesmo tempo que presta apoio técnico especializado ao Governo em matéria de natureza económico-financeira. Esta Unidade Técnica vem ainda, para este efeito, substituir a Parpública, pois a esta cabe, nos termos da legislação anterior, a generalidade das funções ora cometidas à nova Unidade. Na implementação de uma PPP, vamos distinguir entre fase de preparação e fase pré-contratual. Na fase de preparação, intervém a equipa de projeto, constituída sempre que algum dos possíveis parceiros públicos (desde logo, o Estado) entenda lançar mão de uma parceria, cabendo-lhe, além de verificar os pressupostos para o lançamento de uma parceria (cf. n.º 3 do art. 12.º, em articulação com o art. 6.º, ambos do dec.-lei n.º 111/2012), também proceder à elaboração e justificação do modelo de parceria a adotar, bem como realizar o estudo estratégico e económico-financeiro que a sustentará. Tendo por base este trabalho prévio, os membros do Governo competentes (ministro das Finanças e ministros sectoriais) aprovam a decisão de lançar a parceria. Dessa decisão, constará também, de entre outros elementos (cf. art. 13.º, n.º 4), a escolha do tipo de procedimento, a aprovação do caderno de encargos e a escolha dos membros do júri. O lançamento da parceria corresponde assim à fase pré-adjudicatória e aqui deve atender-se não apenas ao regime do dec.-lei n.º 111/2012 (especialmente os arts. 16.ºss.), mas também ao Código dos Contratos Públicos (CCP) (regras procedimentais, sobretudo arts. 130.ºss.). A fase pré-adjudicatória é encerrada com a adjudicação e celebração ulterior do contrato de parceria, sem prejuízo de se prever no n.º 3 do art. 18.º a chamada cláusula gateway, uma cláusula usual neste tipo de contratação, justificada pela necessidade de salvaguarda do interesse público e dos interesses financeiros do Estado, que garante que a qualquer momento se possa pôr “termo ao procedimento em curso relativo à constituição da parceria, sem direito a qualquer indemnização, sempre que, de acordo com a apreciação dos objetivos a prosseguir, os resultados das análises e avaliações realizadas até então ou os resultados das negociações levadas a cabo com os concorrentes não correspondam, em termos satisfatórios, aos fins de interesse público subjacentes à constituição da parceria, incluindo a respetiva comportabilidade de encargos globais estimados”. Estando implementada a parceria, esta começa a ser executada. Não se ignora que, por causa da sua natureza duradoura, uma PPP fique sujeita a inúmeras vicissitudes, algumas previstas, outras imprevisíveis, que poderão conduzir a diferentes tipos de alterações. As PPP comportam ainda, durante a sua execução, dois elementos que não raro se antagonizam: de um lado, a prevalência que nelas deve ser dada à prossecução do interesse público; do outro, a necessidade de garantir a tutela da confiança e dos interesses económicos dos parceiros privados. As alterações podem ter dois tipos de fontes jurídicas. Podem ser ditadas pela renegociação ou por modificações unilaterais por parte do Estado (sobre estas fontes de modificação objetiva, vejam-se os arts. 311.ºss. do CCP). Sempre que as alterações, afetando o equilíbrio económico e financeiro do contrato, sejam devidas ao chamado fait du prince ou a atos unilaterais do parceiro público (v.g. atos administrativos), reconduzíveis ao exercício de potestas variandi, há lugar à reposição do equilíbrio económico financeiro do contrato (cf. n.º 1 do art. 314.º do CCP). Esta pode implicar uma revisão de preços, a alteração dos prazos do contrato com natureza reparadora, redefinição de outras condições contratuais, etc. Importa notar que, para aferir do equilíbrio financeiro, deverá ter-se em conta o respetivo Caso Base (anexo ao contrato) que representa a equação financeira da PPP, o qual deverá integrar todas as receitas previstas pelo parceiro privado decorrentes do desenvolvimento da parceria, i.e., as receitas acessórias e receitas cessantes. O dec.-lei n.º 111/2012 limitou as possibilidades de modificação unilateral, desde logo do ponto de vista financeiro: assim, carece de despacho prévio de concordância dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do projeto em causa qualquer decisão do parceiro público, no âmbito da execução do respetivo contrato e das condições aí fixadas, suscetível de gerar: a) um acréscimo dos encargos previstos para o sector público, exceto se o respetivo valor não exceder, em termos anuais, 1.000.000 euros brutos ou, em termos acumulados, 10.000.000 euros brutos, em valores atualizados; b) uma redução de encargos para o parceiro privado (cf. n.º 2 do art. 20.º). Nos demais casos de alteração – mormente nos casos de renegociação –, poderão ser definidas outras formas de compensação ou de redefinição da equação financeira, mas tecnicamente, em sentido estrito, não se tratará de reposição do equilíbrio financeiro. Próximo do mecanismo de reposição do equilíbrio financeiro, de certa forma o seu reverso, é o instituto da partilha de benefícios, previsto no art. 21.º do dec.-lei n.º 111/2012 e no art. 341.º do CCP. Há lugar à partilha de benefícios sempre que numa PPP se verifiquem duas condições cumulativas: i) ocorra um acréscimo anormal e imprevisível dos benefícios financeiros para o parceiro privado; ii) o referido acréscimo não resulte da eficiente gestão e das oportunidades criadas pelo mesmo parceiro privado. Tal pode ficar a dever-se, nomeadamente, à melhoria das condições de financiamento da PPP em virtude da renegociação ou substituição dos contratos de financiamento. Pode dizer-se, em suma, que a partilha de benefícios, tal como a reposição do equilíbrio financeiro, constituem respostas jurídicas para os efeitos da alteração das circunstâncias (de fonte vária) sobre o equilíbrio contratual e recursos jurídicos que visam garantir a preservação da justiça negocial e, em última análise, evitar o enriquecimento ilícito. As PPP nas regiões autónomas Uma última referência nos resta para as parcerias público-privadas celebradas nas regiões autónomas (RA). À semelhança do que sucedeu no continente, também aqui o interesse pelas PPP cresceu a partir do começo do séc. XXI e também aqui o modelo concessivo – sobretudo no sector rodoviário – foi o dominante. Vejamos, em particular, o caso madeirense. A experiência iniciou-se ainda em finais do séc. XX, com a criação da VIALITORAL – Concessões Rodoviárias da Madeira, S.A. encarregue da concessão do troço rodoviário da VR1 (ER 101) entre a Ribeira Brava e Machico, e depois com a criação, em 2004, da VIAEXPRESSO, S.A., uma concessionária de serviço público responsável pela gestão, exploração e conservação das vias expresso regionais, em regime SCUT, por um período de 25 anos. Mais tarde, em 2008, viria a ser criada uma outra empresa, a VIAMADEIRA, S.A., cujo objetivo seria também o de assumir a concessão de vias rodoviárias construídas ou a construir naquele território. Até à sua dissolução em 2011 (coincidente grosso modo com a celebração do memorando da Troika), diversos contratos foram adjudicados à mesma empresa. Assim, segundo informação fornecida pelo Tribunal de Contas no seu Relatório de Auditoria n.º 14/2012-FS/SRMTC, de novembro de 2012, a concessão à VIAMADEIRA, S.A. abrangeu a exploração, conservação e manutenção dos troços de estradas regionais abaixo descritos, em regime de exclusivo, sem cobrança direta aos utilizadores (SCUT): VE1 – Ribeira de São Jorge-Arco de São Jorge; VE1 – Arco de São Jorge-Boaventura; VE1 – Boaventura-São Vicente; VE8 – Vasco Gil-Fundoa, à cota 500; VR2 – Câmara de Lobos-Estreito de Câmara de Lobos; VE3 – Fajã da Ovelha-Ponta do Pargo; VE3 – Variante da Madalena do Mar. De acordo com a indicação constante na p. 36 do mesmo Relatório, “em termos globais, até 30 de novembro de 2011, o envolvimento financeiro da RAM rondava os 309 milhões de euros, dos quais 253,5 milhões de euros respeitantes às empreitadas de construção dos troços e 40 milhões de euros respeitantes a juros de mora”. De resto, os efeitos das concessões sobre o erário regional continuam a fazer-se sentir, mesmo em relação àquelas duas empresas iniciais. Em agosto de 2015, o Governo regional anunciou a decisão de assumir encargos orçamentais no valor de 158.700.000 euros relativos à regularização de dívida com as empresas concessionárias de rede viária VIAEXPRESSO e VIALITORAL. Esta medida é ainda o resultado de um processo de renegociação das PPP, imposto pelo Plano de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) do arquipélago e celebrado na sequência do Memorando da Troika. Nazaré da Costa Cabral (atualizado a 01.01.2017)
defesa nacional e segurança (política de)
No passado, a defesa e a segurança dos povos era, na prática, quase exclusivamente assegurada pelo aparelho militar do Estado. Porém, com a evolução das sociedades e à medida que a vida coletiva se foi tornando mais complexa, os conceitos de segurança e de defesa foram-se densificando, reconhecendo-se que, a par da componente militar, a componente civil também tinha um papel importante na estruturação e no funcionamento dos mecanismos de segurança e de defesa. Deste modo, as matérias respeitantes à defesa são, no princípio do séc. XXI, um domínio específico do conhecimento e da ação política que concita a atenção, de forma permanente e dominante, não só dos militares, mas também dos decisores políticos e dos cultores da ciência política, tendo expressão nos mais importantes documentos políticos dos Estados organizados. Importa assinalar, ainda, que os poderes relativos à segurança e à defesa pertencem ao núcleo essencial da soberania do Estado, que a definição e a orientação da política de defesa são da competência exclusiva dos órgãos de soberania e que, por isso, tais poderes e tais competências não são regionalizáveis. A Região Autónoma da Madeira não pode, pois, ter uma política de defesa própria. Porém, o arquipélago da Madeira, o seu território e o seu povo estão inseridos na política de defesa nacional, por fazerem parte integrante do Estado português e graças à sua importância geoestratégica; além do mais, os órgãos de governo próprio são chamados a colaborar na execução da política nacional de defesa e de segurança, nomeadamente na sua componente civil. É neste enquadramento teórico e institucional que deve ser vista a posição da Madeira no contexto da política de defesa nacional. Pensar a Madeira em termos de defesa nacional supõe, pois, ter a noção da importância geoestratégica do arquipélago da Madeira e conhecer a política de segurança e de defesa do Estado português, elencando e caracterizando nesta os pontos que têm implicações sobre o território e a população da Madeira e nas relações com os órgãos de governo próprio. Importância geoestratégica do arquipélago da Madeira Na memória justificativa da proposta de lei do Governo, que viria a converter-se na primeira Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA) (lei n.º 29/82, de 11 de dezembro) após o 25 de Abril de 1974, dizia-se que “não pode esquecer-se que o reforço da unidade nacional em tempo de crise passa necessariamente também pelas regiões autónomas, que a definição de uma política de defesa nacional comporta aspetos de interesse específico para essas regiões, que nelas se situam importantes infraestruturas de defesa, que em relação a elas vigoram relevantes convenções internacionais de carácter militar e que nelas se verificarão incidências geoestratégicas em caso de guerra”. Na reunião da Comissão Parlamentar de Defesa Nacional, ocorrida no dia 25 de outubro de 1982 para debater, na especialidade, a proposta de lei do Governo, defendeu-se a importância geoestratégica dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, assinalando-se o seguinte: – a própria definição do papel da nação portuguesa no mundo passa, no princípio do séc. XXI, pelos arquipélagos dos Açores e da Madeira: como foi, aliás, reconhecido pelos mais altos responsáveis políticos nacionais e regionais; – o chamado “triângulo estratégico continente-Madeira-Açores” surge como fator de identificação do nosso país, no contexto da defesa coletiva do ocidente, sobretudo em face do ingresso da Espanha na Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN); – são as posições estratégicas propiciadas pelas regiões autónomas que conferem ao Estado português uma acrescida força negocial internacional. Fig. 1 – Sem as regiões autónomas, Portugal continental ficaria descaracterizado do ponto de vista geoestratégico, diluindo-se no vasto território da Península Ibérica. Como se verifica, já então era reconhecida a importância geoestratégica do arquipélago da Madeira. Tal importância foi aumentado, quer face ao posterior quadro de ameaças e à chamada “guerra assimétrica” – de guerrilha e terrorismo –, quer pela multiplicidade de funções que o Estado foi assumindo para garantir a soberania e a independência nacional, para controlar o espaço aéreo e marítimo, para defender e fiscalizar a extensa zona económica exclusiva, e para realizar as operações de busca e salvamento a que está, nacional e internacionalmente, obrigado – algo reconhecido pelos vários conceitos estratégicos de defesa nacional e pelos demais documentos estruturantes em matéria da política de segurança e de defesa. A política de segurança e defesa do Estado português Os documentos políticos fundamentais são o Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN), as Grandes Opções do Plano (GOP) e o Programa do Governo. O CEDN contém as orientações gerais em matéria de segurança e de defesa e, em consequência, inspira as GOP e os programas de governo, sendo acertado, do ponto de vista metodológico, focar a atenção sobre o próprio CEDN que, aliás, em regra, se revela mais duradouro e estável do que os outros dois documentos. Daí que o enquadramento lógico da Madeira na política de defesa nacional deva fazer-se predominantemente a partir de uma análise cuidada do CEDN. Se bem que é verdade que as orientações da política só se tornam eficazes quando vertidas em lei, não é menos certo que é pela análise do CEDN, situado ao lado daquelas, que se compreende o alcance da lei e que se consegue enlaçá-la com os objetivos e os superiores interesses nacionais. Desde a entrada em vigor da primeira LDNFA, em finais de 1982, até 2016, a política de defesa nacional foi concebida e enquadrada tendo por pano de fundo o CEDN de 1985 (aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n.º 10/85, de 20 de fevereiro), o CEDN de 1994 (aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n.º 9/94, de 4 de fevereiro), o CEDN de 2003 (aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n.º 6/2003, de 20 de dezembro), e pelo CEDN de 2013 (aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de abril). O CEDN apresentava-se juridicamente configurado na lei n.º 29/82, de 11 de dezembro, que aprovou a LDNFA. Segundo o n.º 2 do seu artigo 8.º, entende-se por conceito estratégico de defesa nacional a definição dos aspetos fundamentais da estratégia global do Estado adotada para a consecução dos objetivos da política de defesa nacional. Sinteticamente, pode-se dizer que o CEDN corresponde ao conjunto das linhas orientadoras da política de segurança e de defesa. O CEDN não é um documento isolado que possa ser objeto de uma análise autónoma. Pelo contrário, ocupa o topo de uma panóplia de instrumentos que visam operacionalizar a política de defesa nacional, sobretudo na sua vertente militar. Ao lado do CEDN, a LDNFA prevê a elaboração de documentos, de natureza reservada, tais como o conceito estratégico militar, as missões, o sistema de forças e o dispositivo. Durante a vigência da LDNFA de 1982 e, posteriormente, na vigência da lei orgânica n.º 1-B/2009, de 7 de julho (alterada e republicada pela lei orgânica n.º 5/2014, de 29 de agosto), o Governo aprovou os Conceitos Estratégicos de 1985, de 1994, de 2003 e de 2013. Estes conceitos estão datados e refletem a conjuntura nacional e internacional que, naquele tempo, inspiravam o clima de segurança e de defesa no país e no mundo. O primeiro daqueles conceitos foi elaborado em 1985, um tempo ainda dominado pelo ambiente da chamada Guerra Fria, caracterizado por um mundo bipolar, dividido entre as esferas de influência da União Soviética e dos Estados Unidos da América. Por sua vez, o Conceito de 94 traduziu as alterações decorrentes da queda do Muro de Berlim e a emergência de novos referenciais de poder, designadamente da União Europeia e do Japão. Na sua elaboração estão também presentes as transformações que, então, se processavam no âmbito da OTAN, as questões decorrentes das assimetrias de desenvolvimento norte-sul, os movimentos migratórios descontrolados, os radicalismos étnicos, religiosos e ideológicos, e o ressurgimento dos nacionalismos com as inerentes disputas territoriais. O Conceito de 94 ensaiou mesmo, pela primeira vez, um elenco das novas ameaças, com especial menção do terrorismo internacional, das ações de rutura dos aprovisionamentos de recursos, dos atentados ecológicos, do fenómeno do narcotráfico, da proliferação das armas nucleares e de outras armas de destruição massiva. O Conceito de 2003 representou um salto qualitativo, na forma e no conteúdo, relativamente aos conceitos anteriores, apesar de muito centrado nos aspetos estratégicos e militares da defesa, limitando-se a uma mera alusão final à sua componente civil. O Conceito Estratégico de Defesa Nacional de 2013 O CEDN que entrou em vigor em 2013 foi aprovado, conforme já referido, pela resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 5 de abril. Tratava-se de um conceito inovador, na sistematização e no conteúdo, marcado por uma forte ambição, mas não desconhecia as alterações que, naquela última década, ocorreram na situação estratégica e no ambiente internacional, nem a crise económico-financeira que atingiu a Europa, em particular a Zona Euro, e o facto de Portugal se encontrar sob assistência financeira internacional. No que toca à sua ambição, poderá dizer-se que este conceito se qualifica mais como um conceito estratégico nacional do que como um simples conceito estratégico de defesa nacional. Isso é claro logo na sua introdução, onde se afirma que “para a realização dos objetivos de segurança e defesa concorrem todas as instâncias do Estado e da sociedade” para concluir de seguida que “o conceito estratégico de defesa nacional define os aspetos fundamentais da estratégia global a adotar pelo Estado para a consecução dos objetivos da política de segurança e defesa nacional”. Além do mais, este Conceito, no seu último ponto, sob a esclarecedora epígrafe “Uma Estratégia Nacional do Estado”, afirma o seguinte: “O conceito estratégico de defesa nacional deve assumir-se como a estratégia nacional do Estado, destinado a dar cumprimento às suas tarefas fundamentais, para as quais concorrem as suas instâncias e organismos, bem como a própria sociedade. Este é um desafio para o qual todos estamos convocados”. Com estes pressupostos, compete ao CEDN definir “os aspetos fundamentais da estratégia global a adotar pelo Estado para a consecução dos objetivos da política de segurança e defesa nacional”. Do extenso texto deste Conceito é possível extrair uma outra constatação: é superado o complexo ideológico que, segundo alguns, exige uma separação estancada entre a defesa e a segurança, assumindo-se, expressis verbis, como um conceito de segurança e de defesa, na linha do que acontece na generalidade dos Estados-Membros da OTAN e da União Europeia e no seio da União e da própria Aliança Atlântica. A propósito dos fundamentos da estratégia de segurança e de defesa nacional, este Conceito considera particularmente relevante “uma melhor exploração dos recursos minerais e marítimos – a enorme zona marítima sob responsabilidade nacional é um dos recursos nacionais que mais importa valorizar”. Ao referir-se aos contextos de segurança regionais, retoma e amplia a enumeração feita no Conceito de 2003, destacando a Europa e a União Europeia, os EUA e as relações transatlânticas, o norte de África (em termos que podem considerar-se minimizadores da perigosa situação então existente na região do Sahel), o Médio Oriente, a África subsaariana, o Atlântico e a Ásia. Do elenco que o Conceito faz das ameaças e dos riscos no ambiente de segurança global, retira-se a ideia de que todos eles tinham ou poderiam ter uma repercussão no arquipélago da Madeira: o terrorismo transnacional; a pirataria; a criminalidade transnacional; a proliferação de armas de destruição massiva (NBQR – nucleares, biológicas, químicas e radiológicas); a multiplicação de Estados frágeis e de guerras civis, potenciando atrocidades em massa, terrorismo e vagas crescentes de refugiados; o ciberterrorismo e a cibercriminalidade, cujo alvo são as redes indispensáveis ao funcionamento da economia e da sociedade da informação globalizada; a disputa por recursos naturais escassos (e.g.: hidrocarbonetos, minerais e água); e os desastres naturais e as mudanças climáticas. Dos riscos de natureza ambiental, este Conceito destaca os atentados ao ecossistema, terrestre e marítimo, a utilização abusiva de recursos marinhos e os incêndios florestais. Ao analisar a posição de Portugal no Mundo, o Conceito salienta que “a geografia do espaço nacional, definida pelo ‘triângulo estratégico’ formado pelo território continental e pelos arquipélagos da Madeira e dos Açores, valoriza naturalmente a Europa e o Atlântico”, reconhecendo que a Europa é a principal área geográfica de interesse estratégico nacional – sendo Portugal a fronteira ocidental da Europa no Atlântico - e que a comunidade de segurança do Atlântico Norte é o espaço da unidade entre a Europa, os EUA e o Canadá, que são também áreas de implantação de importantes comunidades portuguesas. Depois da Europa, este Conceito elege o espaço euro-atlântico como a segunda área geográfica de interesse estratégico permanente, baseando-se para tal na defesa da unidade nacional e da integridade territorial de Portugal, na aliança bilateral com os EUA e na coesão da Aliança Atlântica. O Magrebe também é considerado neste contexto pelo efeito de proximidade territorial e pelas relações económicas e culturais. O Conceito defendia ainda que Portugal não poderia alhear-se das transformações que ocorriam no continente asiático e que deveria procurar aí as parcerias estratégicas que poderiam ser do nosso interesse. O Conceito de 2013 concluiu, pois, que “no princípio do séc. XXI, Portugal, membro da UE, da OTAN e da CPLP, está no centro geográfico da comunidade transatlântica e é um elo natural nas relações entre a Europa Ocidental e a América do Norte e com a América do Sul e a África Austral”, aludindo, a este respeito, às comunidades portuguesas e aos fluxos migratórios concentrados nos países europeus e ocidentais, bem como no Brasil, na África do Sul, em Angola e na Venezuela. No domínio da segurança cooperativa, este Conceito realçou a pertença do nosso país, como membro de pleno direito, às Nações Unidas, à OTAN e à União Europeia, que, com o Tratado de Lisboa, assumiu novas responsabilidades como ator de segurança, no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), destacando-se também o maior relevo dado à Agência Europeia de Defesa. O Conceito afirmou que estas três organizações, para além das suas preocupações humanitárias, “partilham uma determinação comum em melhorar a capacidade de prevenção e gestão de crises e assegurar uma maior capacidade de resposta rápida e de projeção de meios civis e militares”. A propósito da estratégia de alianças, este Conceito é claríssimo em reconhecer que a OTAN é a aliança crucial para a segurança e a defesa de Portugal, afirmando que “a defesa da integridade territorial e da coesão nacional são inseparáveis da participação na OTAN”. Também a internacionalização e a modernização das Forças Armadas portuguesas resultam da integração de Portugal na Aliança Atlântica. Em matéria de parcerias estratégicas, este Conceito sublinha a importância e defende o reforço do relacionamento com os EUA, com a UE (no quadro da PCSD e nos programas da Agência Europeia de Defesa), com a CPLP e com Timor-Leste. Entre os ativos nacionais, o Conceito inclui “o mar e a centralidade no espaço atlântico; o carácter arquipelágico do território; o clima e as comunidades de emigrantes” e, a propósito dos princípios da segurança e defesa nacional, diz taxativamente: “O Estado defende os interesses nacionais por todos os meios legítimos, dentro e fora do seu território, das zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional e do espaço aéreo sob sua responsabilidade; o Estado assegura a salvaguarda da vida e dos interesses dos portugueses num quadro autónomo ou multinacional; no exercício do direito de legítima defesa, Portugal reserva o recurso à guerra para os casos de agressão efetiva ou iminente”. O Conceito atribui a devida importância às informações estratégicas, reconhecendo que “o carácter imprevisível, multifacetado e transnacional das novas ameaças confirma a relevância das informações” e que, “neste contexto, os serviços de informações constituem-se como incontornáveis instrumentos de identificação e avaliação de ameaças e oportunidades em cenários voláteis e complexos”. Enfatiza, ainda, a sua relevância, afirmando que “as informações são um instrumento estratégico do Estado, essencial para o apoio à decisão política, sobretudo em matéria de segurança e defesa”. Sobre as obrigações que vinculam o Estado na prossecução dos seus objetivos permanentes – defender o território e a segurança dos cidadãos, neutralizar as ameaças e os riscos transnacionais – o Conceito estabelece que as políticas de segurança e de defesa nacional devem: assegurar uma capacidade dissuasora, reforçada pelo quadro de alianças; consolidar uma estrutura militar adequada; articular os meios civis e militares de forma eficiente; garantir a capacidade de vigilância e de controlo do território nacional e do espaço interterritorial, incluindo a fiscalização do espaço aéreo e marítimo; garantir a capacidade autónoma para executar as missões destinadas a salvaguardar as vidas e os interesses dos cidadãos portugueses (onde quer que eles se encontrem); assegurar as reservas estratégicas indispensáveis à segurança do país, nomeadamente nos planos de energia, de comunicações, de transportes, de abastecimentos, de alimentação e de saúde; garantir a capacidade para organizar a resistência em caso de agressão. A resposta às ameaças e aos riscos passou por maximizar as capacidades civis e militares existentes, mantendo em operação um efetivo sistema nacional de gestão e de crises, em que a cooperação entre as Forças Armadas, as forças e os serviços de segurança se desenvolviam de acordo com um Plano de Articulação Operacional. Em resposta à ameaça das redes terroristas, Portugal deveria desenvolver uma estratégia nacional e integrada que pudesse articular as medidas diplomáticas, judiciais, de controlo financeiro, de informação pública e de informações policiais e militares. Deveria, ainda, ser dada uma especial atenção à vigilância e ao controlo das acessibilidades marítima, aérea e terrestre ao território nacional com base num Programa Nacional de Proteção das Infraestruturas Críticas. Na luta contra o crime organizado transnacional, tornava-se necessário reforçar a cooperação internacional, bem como melhorar a capacidade de prevenção e de combate à criminalidade, dando particular atenção ao tráfico de droga nos espaços marítimo e aéreo sob a jurisdição nacional, às ações de imigração clandestina e ao tráfico de seres humanos. No combate à cibercriminalidade, era necessário garantir, antes de mais, a proteção das infraestruturas de informação críticas, criando-se para o efeito um Sistema de Proteção da Infraestrutura de Informação Nacional (SPIIN). Depois, era preciso montar a estrutura responsável pela cibersegurança, sensibilizar os operadores públicos e privados para a natureza crítica da segurança informática, e levantar a capacidade de ciberdefesa nacional. O Conceito de 2013 destaca também o impacto devastador das catástrofes, naturais ou provocadas, e das calamidades, preconizando para lhes fazer frente, o reforço do Sistema de Proteção Civil, o desenvolvimento de metodologias, os programas e os estudos técnicos e científicos sobre os diferentes perigos, ameaças e riscos, e também a criação de uma Unidade Militar de Ajuda de Emergência. O Conceito aborda, ainda, o risco de pandemias e de outros perigos para a segurança sanitária, considerando prioritário o reforço da capacidade de resposta nacional aos riscos sanitários no sentido de mais rápida e eficazmente se fazer face a doenças epidémicas ou a ataques com armas NBQR, e a existência de condições que garantam a segurança alimentar, nomeadamente a qualidade dos alimentos e da água, estimulando a definição de uma Estratégia Nacional Sanitária-Epidemiológica. Tudo isto sem esquecer a necessidade de “uma Estratégia Nacional do Ambiente, que permita prevenir e fazer face, de forma integrada, aos principais riscos ambientais em Portugal, como os sismos, os incêndios florestais, as cheias, a erosão no litoral e a erosão hídrica do solo, a desertificação e os acidentes industriais”. Ao referir-se à afirmação de Portugal como coprodutor de segurança internacional, o Conceito recordou que “as fronteiras de segurança nacional vão para além das fronteiras territoriais do Estado”. Assim, Portugal deveria participar em missões militares internacionais na defesa da paz e da segurança; em missões de ajuda de emergência; em missões de reforma do sector de segurança; estabelecer parcerias estratégicas de segurança com os países da CPLP, privilegiando o combate à criminalidade organizada e à cibercriminalidade, e a segurança das rotas navais; e igualmente apoiar o esforço que se desenvolvia na área da cooperação técnico-militar. Há no Conceito de 2013 um ponto que é particularmente importante para a RAM na sua relação com a política de defesa nacional. Estavam em causa as chamadas missões de interesse público constitucionalmente cometidas às Forças Armadas e que se traduziam no apoio ao desenvolvimento sustentado e à melhoria das condições de vida dos portugueses. Tais missões preenchiam um vasto leque de atividades, de entre as quais o Conceito destaca as seguintes: o apoio ao Serviço Nacional de Proteção Civil, para fazer face a situações de catástrofe ou de calamidade pública; o apoio à satisfação das necessidades básicas das populações; a fiscalização da Zona Económica Exclusiva; a busca e o salvamento; a proteção do ambiente; a defesa do património e a prevenção de incêndios; a pesquisa dos recursos naturais e a investigação nos domínios da geografia, da cartografia, da hidrografia, da oceanografia e do ambiente marinho. É na execução destas missões que deve ser valorizado, na sua máxima extensão, o princípio de duplo uso, no sentido em que grande parte dos equipamentos militares poderiam ser utilizados quer para fins militares, quer para fins civis – o que se traduz, afinal, numa aplicação do moderno conceito de Defesa Inteligente (Smart Defence). Tendo em conta os diferentes cenários de atuação das Forças Armadas portuguesas, o Conceito entende que estas devem dispor, “prioritariamente, de capacidade de projetar forças para participar em missões no quadro da segurança cooperativa ou num quadro autónomo - para proteção das comunidades portuguesas no estrangeiro (onde se incluem as comunidades madeirenses), em áreas de crise ou conflito –, de vigilância e controlo dos espaços de soberania e sob jurisdição nacional, e de resposta a emergências complexas, designadamente em situações de catástrofe ou calamidade”. E acrescenta: “É, por isso, indispensável que se privilegie uma estrutura de forças baseada em capacidades conjuntas e assentes num modelo de organização modular e flexível”. Na sua parte final, o CEDN de 2013, ao elencar os vetores e as linhas de ação estratégica e ao considerar a valorização dos recursos e das oportunidades nacionais, atribui uma particular ênfase ao investimento nos recursos marítimos. Começa por referir-se à posição geográfica específica de articulação intercontinental de Portugal, reconhecendo que nela se cruzam muitas das mais importantes rotas aéreas e marítimas mundiais. Aborda, depois, a delimitação da plataforma continental, que configura um território de referência do País, indissociável da sua dimensão marítima acrescida. Portugal dispunha, neste contexto, “de direitos soberanos na exploração e aproveitamento do elevado potencial dos seus recursos e assume responsabilidades e desafios num espaço que renova a sua centralidade geoestratégica”. Para desfrutar desta nova realidade, Portugal deveria apostar no conhecimento científico, incrementar a capacitação tecnológica, e defender a plataforma continental. Neste novo quadro, reforçou-se a posição do mar como um importante ativo estratégico, que, enquanto tal, não poderia deixar de estar inserido “numa perspetiva ampla de segurança e defesa nacional”. Segundo este Conceito, o primeiro objetivo de tal estratégia consiste em “manter uma capacidade adequada de vigilância e controlo do espaço marítimo sob responsabilidade nacional e do espaço marítimo interterritorial”. Seguem-se depois vários objetivos: de organização, de coordenação e de clarificação de competências e de racionalização dos meios das instituições envolvidas na vigilância e na assistência marítima; de prevenção e de reação a acidentes ambientais e a catástrofes naturais; de otimização da coordenação e da utilização dos meios de combate às atividades criminais efetuadas no mar; de adoção de políticas públicas de fomento da economia do mar; de aproveitamento e de utilização dos recursos marinhos da Zona Económica Exclusiva e da plataforma continental; de aposta na formação profissional e superior, na Investigação e Desenvolvimento na área das ciências do mar, e no desenvolvimento de uma consciência coletiva sobre a importância do mar como fator de poder nacional. Na sua parte final, o Conceito preocupou-se, ainda, com a renovação demográfica e com a gestão do envelhecimento; com a melhoria do sistema de justiça; com a valorização do conhecimento, da tecnologia e da inovação; e com o potencial dos recursos humanos e a valorização da língua e da cultura portuguesas, sendo aqui que o conceito se cruzou com as GOP e se assumiu como estratégia nacional do Estado. Na RAM, a operacionalização do CEDN, na componente militar, coube aos militares dos três ramos das Forças Armadas que servem a pátria; na componente civil, para além da preciosa ajuda dos militares, das forças de segurança e de outros serviços dependentes da Administração Central, a operacionalização do CEDN tornou-se também uma competência dos serviços regionais e das entidades privadas para tal vocacionadas. Manuel Filipe Correia de Jesus (atualizado a 03.01.2017)
domínio marítimo
O domínio público marítimo distingue-se de outras formas de domínio hídrico com base no seu conteúdo e extensão (nos bens que integram o domínio marítimo). De acordo com a lei em vigor, o domínio público marítimo é sempre da titularidade do Estado, embora se deva atender às especificidades regionais quanto à sua delimitação nas regiões autónomas e se admita o reconhecimento de propriedade privada em alguns casos. Durante muito tempo, os órgãos de governo da Região Autónoma da Madeira defenderam que o domínio marítimo constituía domínio regional. Todavia, a jurisprudência do Tribunal Constitucional afastou reiteradamente esse entendimento. No texto, distingue-se ainda a titularidade e o exercício de poderes dominiais, sublinhando que a jurisprudência constitucional admite o exercício de poderes secundários dominiais pela Região Autónoma da Madeira (v.g., através da atribuição de licenças e concessões de utilização privativa) mas não de poderes primários dominiais (v.g., desafetação). Palavras-chave: domínio marítimo; jurisprudência; lei; Região Autónoma da Madeira. A Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976, após a revisão constitucional de 1989, incluiu no art. 84.º, n.º 1, uma enumeração, não exaustiva, dos bens do domínio público, individualizando alguns bens que integram necessariamente o domínio público, e que são, assim, bens de domínio público ex constitutione, como é o caso do domínio público hídrico, tal como concretizado na alínea a) deste preceito: “as águas territoriais com seus leitos e os fundos marinhos contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos”. O art. 84.º, n.º 2, se é certo que reconhece que as regiões autónomas, o Estado e as autarquias locais são titulares do domínio público, não procede a qualquer delimitação do seu âmbito, remetendo tal tarefa para ato legislativo dos órgãos de soberania. O domínio público hídrico é um conceito amplo que abrange quer as águas dominais quer os terrenos que se encontram estreitamente relacionados com as águas públicas, “abrangendo os respetivos leitos e margens, zonas adjacentes, zonas de infiltração máxima e zonas protegidas” (art. 1.º, n.º 1, da lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, que regula a titularidade dos recursos hídricos). Dentro da categoria mais vasta do domínio público hídrico, o art. 2.º, n.º 1, do mesmo diploma distingue: (i) o domínio público marítimo; (ii) o domínio público fluvial; (iii) o domínio público lacustre; (iv) o domínio público das restantes águas. Nos termos previstos no art. 3.º, o domínio público marítimo integra no seu âmbito: as águas costeiras e territoriais; as águas interiores sujeitas à influência das marés, nos rios, lagos e lagoas; os fundos marinhos contíguos da plataforma continental, abrangendo toda a zona económica exclusiva e as margens das águas costeiras e das águas interiores sujeitas à influência das marés. Importa frisar que o art. 3.º da lei n.º 54/2005 adota uma interpretação muito ampla de domínio público marítimo, uma vez que a doutrina, louvando-se no direito internacional do mar, distingue: (i) os direitos do Estado sobre parcelas do território terrestre ou bens nele existentes, que apresentam maior similitude com o direito de propriedade, embora submetidos ao direito público (regime do domínio público e do domínio privado), e assentam numa ideia de exclusividade e exclusão de atividades exercidas por terceiros, nomeadamente a de terceiros Estados sobre o mesmo espaço, salvo a atribuição de uma concessão nesse sentido; (ii) os direitos dos Estados costeiros relativamente ao espaço marítimo sob jurisdição ou soberania nacional (as águas interiores, o mar territorial, a zona contígua, a zona económica exclusiva e a plataforma continental) que, tal como sucede com o espaço aéreo, constitui um espaço indeterminado, insuscetível, portanto, de ser objeto de direitos de propriedade, mas apenas de direitos dominiais, resultantes da jurisdição incluída no senhorio da entidade soberana sobre o território onde tem assento (domínio eminente), o que implica a necessidade da sua harmonização com os poderes de todos os outros Estados, nomeadamente com o princípio da liberdade do alto mar ou do direito de passagem inofensiva. Todavia, o Estado exerce soberania territorial sobre as águas interiores, i.e., as águas situadas no interior das linhas de base do mar territorial, nos termos do art. 2.º e art. 8.º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982, que beneficiam, por conseguinte, de um estatuto jurídico equivalente àquele que o Estado exerce sobre o território terrestre (lei n.º 17/2014, de 10 de abril que aprova as bases da política de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional, e lei n.º 34/2006, de 28 de julho, que disciplina a extensão das zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional e os poderes que o Estado português nelas exerce, bem como os poderes exercidos no alto mar). Os recursos hídricos foram, durante muitos anos, disciplinados por legislação dispersa e manifestamente desatualizada (v.g., dec. n.º 5787-41, de 18 de maio de 1919 e dec.-lei n.º 468/71, de 5 de novembro). Durante a vigência do estatuto provisório da Região Autónoma da Madeira (RAM), aprovado pelo dec.-lei n.º 318-D/76, de 30 de abril, o art. 60.º estipulava que integravam o património da Região os bens do extinto distrito autónomo, os que por ela vierem a ser adquiridos e os que vierem a ser definidos no estatuto definitivo. Todos os bens não incluídos nesta disposição mantinham-se, assim, na titularidade do Estado. O Estatuto Político-Administrativo da RAM, aprovado pela lei n.º 13/91, de 5 de junho, alterado pela lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e lei n.º 12/2000, de 21 de junho, consagrou um princípio radicalmente oposto, sendo a regra a de que todos os bens de que o Estado é titular, quer do domínio público, quer do domínio privado, desde que situados na RAM, se integram no domínio público regional, com ressalva das situações excecionadas. Com efeito, o art. 144.º do Estatuto, sob a epígrafe “Domínio público”, estabelece o seguinte: “1. Os bens do domínio público situados no arquipélago, pertencentes ao Estado, bem como ao antigo distrito autónomo, integram o domínio público da Região. 2. Excetuam-se do domínio público regional os bens que interessem à defesa nacional e os afetos a serviços públicos não regionalizados, desde que não classificados como património cultural”. Consagrou-se assim o princípio da tendencial titularidade regional dos bens do domínio público e do domínio privado situado na RAM. Assim sendo, os bens que são classificados por lei como integrando o domínio do Estado serão, em princípio, bens do domínio público regional por força do princípio estabelecido no art. 145.º dos Estatutos (v.g., bens elencados no dec.-lei n.º 477/80, de 15 de outubro, que procede ao inventário dos bens do domínio público e privado do Estado). Todavia, a cláusula aberta de dominialidade pública regional consagrada no art. 144.º do Estatuto tem suscitado complexas e intrincadas dificuldades interpretativas, tendo presente que a doutrina e a jurisprudência constitucional têm preconizado a necessidade de uma interpretação desta disposição conforme com a Constituição, no sentido de admitir que existem bens essenciais ao exercício das funções soberanas para lá dos bens que interessem à defesa e dos bens afetos a serviços públicos não regionalizados e que não podem deixar, sob pena de inconstitucionalidade, de se encontrar integrados no domínio público do Estado. A questão colocou-se sobretudo no que concerne ao domínio público marítimo, tendo presente que o art. 3.º dos Estatuto Político-Administrativo da RAM prescreve, sob a epígrafe “Território”, que o “arquipélago da Madeira é composto pelas ilhas da Madeira, do Porto Santo, Desertas, Selvagens e seus ilhéus” (n.º 1), abrangendo ainda a Região Autónoma da Madeira “o mar circundante e seus fundos, designadamente as águas territoriais e a zona económica exclusiva, nos termos da lei” (n.º 2). Na vigência do dec.-lei n.º 468/71, de 5 de novembro, o art. 5.º, n.º 1 deste diploma considerava como domínio público do Estado os leitos e margens das águas do mar, além de outras águas e leitos e margens, na esteira, aliás, do entendimento preconizado pela comissão do domínio público. Os órgãos de governo próprios da RAM – invocando a necessidade de uma interpretação atualista desta disposição, conforme ao reconhecimento da autonomia político-administrativa das regiões autónomas pela Constituição de 1976 e sua conjugação com o disposto no art. 144.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM, lei dotada de valor reforçado – sustentaram que o domínio público hídrico, inclusive o domínio público marítimo, integrava o domínio público regional, salvo quando existisse um ato expresso de afetação de bens nele integrados à defesa nacional. No pólo oposto, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência constante e reiterada no sentido de que não é “constitucionalmente possível integrar o domínio público marítimo no domínio público da Região” (ac. 330/99, de 1 de julho), não sendo possível sequer a sua “transferência para os Governos Regionais”, desde logo “por força do princípio da unidade do Estado e da obrigação que lhe incumbe de assegurar a defesa nacional” e ainda por se tratar de bens que integram o “domínio público necessário do Estado” (ac. 131/2003) “por imperativo constitucional, atenta a sua incindível conexão com a identidade e a soberania nacionais” (ac. 402/2008). O domínio público marítimo é considerado, assim, um “domínio público material” ou “domínio público por natureza” ou “domínio público necessário” por se referir a bens que se encontram intrinsecamente relacionados com a integridade territorial, a identidade e a própria sobrevivência do Estado em sentido amplo e, como tal, devem, pela própria natureza das coisas, estar sujeitos a um regime de dominialidade pública, independentemente de qualquer previsão constitucional ou legal nesse sentido. Já o domínio público lacustre e fluvial tanto pode ser da titularidade do Estado, das regiões autónomas ou das autarquias locais (art. 6.º da lei n.º 54/2005, de 15 de novembro). As águas e os terrenos que não são incluídos no domínio público hídrico (“recursos hídricos”) são qualificados como “recursos patrimoniais” e integram a propriedade privada das entidades particulares ou o domínio privado das entidades públicas (art. 1.º, n.º 2 do mesmo diploma). Registe-se, a este propósito, que nos termos previstos no art. 15.º, que foi alterado pela lei n.º 34/2014, de 19 de junho, se admite o reconhecimento de propriedade privada ou posse sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, sendo a competência confiada aos tribunais comuns. Por outro lado, a largura da margem das águas do mar, definida como uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas, se, por regra, é fixada em 50 m (art. 11º, n.º 2), ou em largura superior quando tiver natureza de praia, estendendo-se até onde o terreno apresentar tal natureza (art. 11.º, n.º 4), é fixada, nas regiões autónomas, tendo presente a sua específica orografia, em largura inferior sempre que a margem atingir uma estrada regional ou municipal existente (art. 11.º, n.º 7). A lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, consagra que a titularidade do domínio público marítimo pertence sempre ao Estado (art. 4.º), na esteira da jurisprudência e doutrina constitucional. A lei não reconhece, por conseguinte, um domínio marítimo regional, estabelecendo a titularidade exclusiva do Estado. Trata-se de um entendimento que tem largo apoio nas experiências regionais de direito comparado. Em Espanha, o artigo 132.º, n.º 2, da Constituição de 1978 é claro e inequívoco ao determinar que “são bens de domínio público estatal os que a lei determinar e, em todo o caso, a zona marítimo-terrestre, as praias, o mar territorial e os recursos naturais da zona económica e da plataforma continental”. O art. 14.º do Estatuto da Sardenha, região dotada de autonomia político-administrativa face ao Estado italiano, estabelece que “a região no quadro do seu território sucede nos bens e direitos patrimoniais do Estado de natureza imobiliária e nos bens dominiais com exceção do domínio marítimo”. O art. 32.º do Estatuto da Sicília, região autónoma italiana e que foi a fonte inspiradora dos estatutos das nossas regiões autónomas, determinava que “os bens dominiais do Estado, compreendendo as águas públicas existentes na região, são atribuídas à região, com exceção dos que interessem à defesa nacional ou a serviços de carácter nacional”. A Corte Constituzionale acabou por decidir que, apesar de o domínio público marítimo não ser expressamente excecionado no teor literal do referido preceito do âmbito domínio da Sicília, deveria ser dele excluído dado que se trata de um bem que interessa manifestamente à defesa nacional, no que foi secundada pela doutrina e pelo Conselho de Estado italiano, que se pronunciou no sentido de todo o domínio marítimo interessar a serviços de carácter nacional e, como tal, deveria ser excluído do domínio regional. Aliás, o art. 22.º, n.º 3, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela lei n.º 39/80, de 5 de agosto, alterada pela lei n.º 9/87, de 26 de março, lei n.º 61/98 de 27 de agosto e lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro, é perentório no reconhecimento da natureza estadual do domínio público marítimo, excetuando do domínio público regional “os bens afetos ao domínio público militar, ao domínio público marítimo, ao domínio público aéreo e, salvo quando classificados como património cultural, os bens dominiais afetos a serviços públicos não regionalizados” . No que respeita à delimitação dos bens integrados no domínio público marítimo, de titularidade estatal, o entendimento da jurisprudência constitucional tem sido no sentido de abranger tanto as águas marítimas (quer costeiras, quer territoriais, quer as águas interiores sujeitas à influência das marés) quer as respetivas margens (faixas de terreno contíguas ou sobranceiras à linha que limita o leito das águas), pelo que podemos concluir que a disciplina da lei n.º 54/2005, também neste particular, se limita a concretizar aquela linha jurisprudencial (acs. do Tribunal Constitucional n.º 280/90, n.º 330/90, n.º 315/2014, e, em especial, ac. n.º 131/2003 e ac. n.º 654/2009). Com efeito, inclusive no âmbito do domínio público portuário que constitui pacificamente domínio público regional (dado o facto de o art. 4.º, alínea e) do dec.-lei n.º 477/80, de 15 de outubro qualificar os “portos artificiais e docas” como bens do domínio público do Estado e a tendencial titularidade regional dos bens do domínio público situados nas regiões autónomas), assiste-se a uma interpretação jurisprudencial restritiva do conceito de “porto artificial e doca”, circunscrevendo-se o domínio público portuário aos edifícios e infraestruturas de apoio à atividade portuária, com exclusão dos terrenos em que tais edifícios assentam, que integram exclusivamente o domínio público marítimo. Solução que não é evidente atendendo a que o domínio público portuário constitui um conceito autónomo do domínio hídrico e que constitui uma das modalidades do domínio público infraestrutural, que compreende a universalidade ou o conjunto de bens (a rede de infraestruturas) que são qualificadas como dominiais, por opção legislativa, por se destinarem a prosseguir uma finalidade unitária e constituírem o suporte físico artificial do desenvolvimento de determinadas atividades ligadas ao exercício de serviços públicos essenciais. No ac. n.º 654/2009, de 12 de fevereiro de 2010 (processo n.º 668/06), o Tribunal Constitucional rejeitou a tese de que os terrenos em torno dos cais e portos constituiriam bens da Região pelo facto de os portos e cais serem domínio público daquela e tais terrenos constituírem, em conjunto com eles, uma universalidade pública. Procedeu-se, nesta sede, a uma relevante distinção entre a titularidade e a gestão dos bens do domínio público, afirmando-se que a “unidade funcional de um determinado conjunto de bens pode justificar que a gestão da sua utilização caiba a uma só entidade, mas não implica necessariamente a unidade da titularidade dominial do complexo de bens que o integram”. A não regionabilidade da titularidade do domínio público marítimo integrante ou circundante da área territorial das regiões autónomas não arrasta consigo, como consequência forçosa, a insusceptibilidade de transferência de certos poderes contidos no domínio. No ac. n.º 402/2008 do Tribunal Constitucional, na linha do que já era defendido pela Comissão do Domínio Público Marítimo (parecer n.º 5945, de 18/01/2002) esclareceu-se que, desde que “mantida incólume a titularidade do Estado”, estão “constitucionalmente legitimadas formas dúcteis de exploração e rendibilização dos bens dominiais, em cuja definição tenham um papel relevante os poderes regionais”. Uma tal opção encontra apoio claro nos fundamentos e objetivos da autonomia traçados no artigo 225.º, em particular nos objetivos de “desenvolvimento económico-social” e no de “promoção e defesa dos interesses regionais” (n.º 2 do citado artigo). Como decorre inequivocamente da jurisprudência constitucional, mormente do ac. 654/2009, o “ente territorial não titular de determinados bens do domínio público, quando estes se encontrem no seu território […] pode exercer poderes dominiais secundários (concessão ou licença de exploração e uso privativo), mas já não poderes primários (desafetação)”. Já no acórdão n.º 315/2014, esclarece-se que o “reenvio que o artigo 84.º da CRP faz para lei, quanto à definição dos bens integrantes do domínio público, bem como do seu regime, condições de utilização e limites (alínea f) do n.º 1 e n.º 2), consente a separação entre titularidade e o exercício dos poderes característicos do estatuto da dominialidade, o que significa, por outras palavras, que a titularidade do domínio não engloba necessariamente todos os poderes de gestão do bem dominial”. Importa assim distinguir: (i) os poderes primários, i.e., “aqueles que apenas podem ser exercidos pelo titular dominial, sob pena de não se assegurar o fim público a que direta e permanentemente estão destinados”, sendo que, relativamente ao “domínio público marítimo são intransferíveis os poderes que respeitem à integridade e soberania do Estado ou os poderes que sejam incompatíveis com a integração dos bens em causa nesse domínio, designadamente os poderes de manutenção, delimitação e defesa do domínio”, mormente os poderes de desafetação do domínio público marítimo; (ii) os poderes secundários, i.e., aqueles que “podem ser exercidos por entidades diferentes do respetivo titular, sem se comprometer aquela finalidade”, nos quais se integram os poderes de “gestão do bem dominial, incluindo o seu aproveitamento ou utilização” relativamente aos quais não há impedimento a que sejam dissociados “do titular do domínio e confiados a outras pessoas coletivas públicas ou a particulares, designadamente concessionários”. Esta separação entre a titularidade e o exercício de poderes de administração sobre os bens do domínio público hídrico está, aliás, expressamente consagrada na lei 54/2005, de 15 de novembro, onde se dispõe que “a jurisdição do domínio público marítimo é assegurada, nas regiões autónomas, pelos respetivos serviços regionalizados na medida em que o mesmo lhes esteja afeto” (art. 28.º, n.º 2). Ana Gouveia Martins (atualizado a 02.01.2017)