autarquia local

Na sua raiz etimológica, o termo autarquia significa autossuficiência, independência, isto é, a característica daquele que se basta a si próprio, sendo ainda esse o sentido que o termo possui no âmbito da sociologia ou da economia.

Ora, independentemente da discussão sobre a substância do conceito, tem o seu interesse indagar sobre a entrada e a fixação, doutrinária e legislativa, da expressão “autarquia local” em Portugal.

Segundo Marcello Caetano, a expressão “autarquias locais” não teria sido introduzida entre nós pela doutrina, mas por via legislativa. Em resultado de investigações mais recentes, foi, no entanto, possível chegar a resultados algo diferentes: por um lado, antes de 1915, houve pelo menos dois autores que utilizaram a expressão “autarquias locais” nos seus cursos, ao lado de outras expressões na altura mais frequentes; por outro lado, deve-se ao ensino oral do Prof. Alberto da Cunha Rocha Saraiva, registado nos respetivos sumários, a fixação, no ano letivo de 1918-1919, da expressão “autarquias locais” (ALEXANDRINO, 2014, 22 ss.). Por conseguinte, quanto à introdução da expressão “autarquias locais”, parece dever prevalecer a tese segundo a qual a mesma se deve primeiramente à doutrina, que se antecipou deste modo à Constituição de 1933.

Ainda assim, nas décadas seguintes, a expressão “autarquias locais” não viria a merecer grande adesão, nem nas leis, nem na prática, onde continuou a ser preferentemente utilizada a expressão “corpos administrativos”(OLIVEIRA, 2013, 127), nem na doutrina, como se comprova afinal pela “demorada hesitação” registada nas sucessivas edições do Manual de Direito Administrativo, de Marcello Caetano, a respeito da designação do parágrafo dedicado à Administração Local, o qual só a partir da 8.ª edição, datada de 1968, passa a ser a de “Autarquias Locais”.

Apesar desse difícil enraizamento, a verdade é que tanto a Constituição portuguesa de 1976 como as leis fundamentais do ordenamento local no novo regime fizeram uma opção inequívoca pela expressão “autarquias locais”, que desta forma se impôs ao legislador e à doutrina, entrando também na linguagem corrente.

Características das autarquias locais

As autarquias locais são, antes de mais, pessoas coletivas de direito público. Todavia, apresentam, à partida, um conjunto de traços distintivos no confronto com as demais pessoas coletivas públicas, mesmo com aquelas que lhes estão mais próximas, as pessoas coletivas públicas autónomas.

Na medida em que traduzem uma forma específica de administração autónoma, as autarquias locais preenchem os requisitos básicos desta, que são os seguintes: a presença de uma coletividade infraestadual; interesses próprios; o autogoverno; responsabilidade própria; e o facto de se situarem forçosamente no âmbito da Administração Pública (MOREIRA, 1997, 78 ss.). Porém, distinguem-se das demais espécies do género por um conjunto de traços específicos: (1) por congregarem todos os membros da comunidade local respetiva (e não apenas certos grupos sociais); (2) por serem entes de fins múltiplos (e não de fins específicos); (3) por serem pessoas coletivas constitucionalmente necessárias (e não facultativas); (4) por terem uma configuração constitucional paralela à do Estado e por apresentarem uma relação particularmente intensa com idênticos princípios e estruturas político-constitucionais, nomeadamente em termos do carácter eletivo dos respetivos órgãos e da similar dependência do funcionamento do sistema de partidos (diversamente do que sucede com a restante administração autónoma); (5) consequentemente, por beneficiarem de uma densa regulação constitucional (diversamente da demais administração autónoma, cuja regulação depende essencialmente, do legislador).

Por sua vez, as autarquias locais não são passíveis de confusão com as regiões autónomas, na medida em que estas, embora tão-pouco disponham de soberania (que cabe apenas ao Estado), beneficiam de determinadas vertentes das funções política e legislativa, em virtude de um processo de descentralização político-administrativa (ou regime autonómico) fundada numa opção do poder constituinte e nas “características geográficas, económicas, sociais e culturais e nas aspirações autonomistas das populações insulares” (artigo 225.º, n.º 1, da Constituição de 1976).

Ainda no que respeita às características das autarquias locais, há um notável conjunto de marcas distintivas, no confronto com a generalidade das pessoas coletivas públicas, nomeadamente as que decorrem das seguintes prerrogativas atribuídas pela Constituição (ALEXANDRINO, 2010, 107-109): (i)As autarquias locais dispõem de órgãos diretamente eleitos por sufrágio universal, direto e secreto da população residente na respectiva circunscrição territorial; (ii) As autarquias locais gozam do direito de ação popular para defesa dos respetivos bens; (iii) Apenas as autarquias locais dispõem do poder de promover a realização de referendos no âmbito local, dotados de efeitos juridicamente vinculativos; (iv) Apenas os órgãos representativos das autarquias locais dispõem da prerrogativa de, na respetiva esfera de atribuições próprias, poderem aprovar posturas e correspondentes sanções (MOREIRA, 2014, 122), sem que se mostre aí necessária intermediação da lei; (v) As autarquias locais beneficiam da prerrogativa de terem algumas das suas atribuições e competências fixadas na Constituição e de os seus órgãos representativos serem simultaneamente órgãos constitucionais; (vi) As autarquias locais têm legitimidade e relevância que justifica a sua participação no Conselho Económico e Social; (vii) As autarquias locais, tal como as regiões autónomas, dispõem de uma garantia constitucional de existência; (viii) Nas autarquias locais, exprime-se diretamente a relevância do território como seu elemento essencial, a começar pela garantia da reserva de lei quanto à respetiva divisão administrativa e a passar pela exigência de uma dupla lei, em matéria de criação, modificação e extinção; (ix)Nas autarquias locais, estão envolvidas formas de participação popular de carácter político, seja por via dos partidos, dos grupos de cidadãos eleitores ou apenas dos cidadãos, individual ou coletivamente considerados; (x) As autarquias locais dispõem de uma especial proteção constitucional no domínio financeiro, envolvendo pelo menos um regime das respetivas finanças locais e um conjunto de poderes públicos nessa matéria; (xi) As autarquias locais beneficiam de uma garantia institucional de um domínio público autárquico; (xii) Por último, as autarquias locais dispõem de um poder regulamentar próprio diretamente fundado no texto constitucional.

Conceito de autarquia local e seus elementos

Segundo a Constituição portuguesa de 1976, as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2).

Uma vez que a existência de uma definição legal não dispensa o trabalho da Ciência do Direito, na doutrina posterior à Constituição de 1976, encontram-se os mais variados modelos de apresentação do conceito de autarquia local, mais ou menos inspirados na lição de Marcello Caetano, como sucede com a formulação apresentada por Diogo Freitas do Amaral, que define as autarquias locais como “pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes” (AMARAL,2006, 481).

Ponderando os diversos elementos de construção a ter em conta, a começar pelas estruturas constitucionais e a passar pelos elementos históricos e teóricos, temos reiteradamente definido autarquia local em termos algo diversos, como a “forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos” (ALEXANDRINO, 2010, 111).

Com esta definição, pretende-se: (i) acentuar a ideia de que há outras formas de organização territorial (como as regiões autónomas, as áreas metropolitanas, a própria União Europeia ou as organizações de moradores); (ii) a ideia de que a especificidade dessa organização se traduz no facto de a mesma constituir um “imperativo constitucional”; (iii) assinalar a territorialidade como nota distintiva essencial do substrato; (iv) notar a particularidade de o substrato pessoal ser referido a toda a comunidade de residentes; (v) prestar tributo à referência aos “interesses locais”; (vi) acentuar o relevo da feição política dos entes locais; (vii) por último, a ideia de um certo grau de imediatez dos poderes públicos (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade e representatividade democráticas dos órgãos), mas também a independência relativamente a orientações ou poderes condicionantes externos, nomeadamente estaduais.

O conceito apresentado integra em abstrato um conjunto de seis elementos: a personalidade jurídica, a representatividade dos órgãos, a comunidade de residentes, a circunscrição territorial, os interesses locais e os poderes públicos autónomos, definidos e exercidos em condições de autorresponsabilidade. Todavia, em sistemas de Estado constitucional como o português, os dois primeiros elementos (a personalidade jurídica e a representatividade dos órgãos) devem considerar-se elementos implícitos: um por decorrer dos princípios da autonomia e da descentralização, que postulam necessariamente a personalidade jurídica dos entes locais; o outro (a representatividade dos órgãos) por estar igualmente pressuposto num outro princípio fundamental do ordenamento local, o princípio democrático, uma das traves mestras da Constituição.

Por essa ordem de razões, há a considerar como elementos constitutivos do conceito de autarquia local: (a) a comunidade de residentes, (b) a circunscrição territorial, (c) os interesses locais e (d) os poderes públicos autónomos definidos e exercidos em condições de autorresponsabilidade.

Comunidade de residentes

Tinha razão no seu tempo o precursor do Direito Municipal português, Pascoal José de Melo Freire, ao ter estudado as instituições locais no livro II das suas Instituições, dedicado ao “Direito das Pessoas” (ALEXANDRINO, 2014, 83 ss.), embora seja certo que, com o advento do Estado liberal e a afirmação da igualdade perante a lei, se começou a desmoronar o estatuto diferenciado de vizinho, tal como o mesmo fora concebido ao longo dos séculos nas nossas Ordenações.

A pertença à comunidade de residentes – que constitui um verdadeiro vínculo de natureza política, em várias dimensões – afere-se pela ligação essencialmente fáctica da residência estável. Porém, diversamente do que sucedeu na vigência do Código Administrativo ou sucede em geral noutros países, a determinação do agregado populacional nem decorre da aplicação das disposições da lei (pois esta não se refere aos habitantes ou residentes), nem é claro o sentido da aplicação do critério da residência.

Na verdade, tanto a Constituição como as demais leis básicas do ordenamento local referem-se em geral apenas aos eleitores, ou seja, referem-se apenas à parcela da população residente que forma o colégio eleitoral. Ora, esta observação é de extrema importância: (1) pela dificuldade de fixação do universo constitutivo da comunidade de residentes (agravado pelo efetivo desfasamento entre os dados relativos ao recenseamento eleitoral e os dados estatísticos sobre a população); (2) pelo desfavor em que se encontram as autarquias com maior taxa de natalidade, as autarquias com uma população mais jovem e as autarquias com maior número de não-nacionais; e (3) pela irracionalidade e iniquidade de dar tratamento igual a realidades substancialmente diferentes.

A comunidade de residentes começa por integrar todas as pessoas que pertençam ao colégio eleitoral para efeitos da eleição local (sejam portugueses, cidadãos da União Europeia ou estrangeiros), mas estende-se também às demais pessoas residentes no âmbito da circunscrição territorial, designadamente os menores e os estrangeiros não inscritos no recenseamento eleitoral.

Finalmente, quanto aos direitos de que gozam os residentes, pode dizer-se que é muito heterogéneo o estatuto aplicável a cada um destes grupos de pessoas, constituindo o direito de sufrágio a principal prerrogativa do residente local, ao lado do direito de participação no referendo local, dos direitos de informação, de consulta e de participação popular.

De notar, no entanto, que, além do direito de sufrágio e dos demais direitos de participação política e administrativa, o vizinho pode ainda ser titular ou destinatário de um conjunto de situações jurídicas, nomeadamente na esfera tributária, na da utilização de bens dominiais, na do acesso aos serviços públicos e mesmo na do acesso à informação.

Território 

Segundo a doutrina germânica, a relevância territorial das autarquias locais mede-se sobretudo pelas respetivas consequências, as quais se situam tanto no âmbito da capacidade jurídica, como no âmbito da titularidade de direitos (como o direito ao nome ou o direito ao feriado) e no âmbito organizativo.

Já entre nós, a doutrina costuma referir tradicionalmente uma tripla função do território: a de identificar a autarquia local, a de permitir definir a população respectiva e a de delimitar as atribuições e as competências da autarquia e dos seus órgãos, em razão do lugar. Contudo, como há muito foi notado, “[a] verdadeira função do território municipal não é a de limite espacial dos poderes municipais, mas de elemento definidor dos interesses municipais” (PEREIRA, 2006, 244).

Nessa medida, ao contrário do que parece resultar do entendimento tradicional, não só não é em função da comunidade de residentes que são definidos os interesses a prosseguir, como pode perfeitamente admitir-se a existência de poderes extraterritoriais: sejam eles poderes de mera pronúncia sobre assuntos de relevância concelhia, regional ou nacional, sejam eles poderes públicos de administração agressiva (como o exercício de poderes de expropriação).

Interesses locais 

O terceiro elemento (os interesses locais), apesar de lhe ser reconhecida a função de valor principal e de fundamento da existência das autarquias locais (AMARAL, 2006, 484), é o que levanta maiores dificuldades, desde logo pela inevitável e nem sempre clara relação com o difícil problema das atribuições das autarquias locais.

No nosso ordenamento, o “ponto de referência” reside na disposição constitucional segundo a qual as autarquias locais visam a “prossecução de interesses próprios das populações respetivas” (artigo 235.º, n.º 2), cláusula geral essa que está ainda implicada na garantia constitucional da autonomia local e no princípio da subsidiariedade, na medida em que os mesmos pressupõem que os entes locais tenham uma capacidade geral para desempenhar todas as tarefas com incidência local.

No plano da lei ordinária, releva hoje particularmente o disposto nos artigos 7.º e 23.º da Lei de Reforma da Administração Local, aprovada como anexo à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, ao estatuírem que constituem atribuições das freguesias e dos municípios a promoção e salvaguarda “dos interesses próprios das respetivas populações”.

Como definir interesses locais?

Sem prejuízo da dificuldade do conceito, definimos interesses locais como “dados realidades ou estados que uma concreta comunidade local tem razões para querer” (ALEXANDRINO, 2014, 243), o que pressupõe que os mesmos estejam situados em concreto, que sejam dados à norma e à comunidade, que sejam aptos à realização de fins e tarefas, mas também que sejam variáveis de autarquia para autarquia.

Por fim, desta relatividade dos interesses locais, deriva um conjunto de consequências, nomeadamente: a possibilidade de existência de interesses exclusivos; a ocorrência de fenómenos de perda do carácter local de um interesse; a regra da sobreposição de interesses; a recusa da tese de que as autarquias locais estão limitadas à realização dos interesses locais; a necessidade de circunscrever, através da lei, a área de incidência dos interesses locais; o apoio que pode ser pedido ao critério da preponderância do interesse.

Poderes públicos autónomos

O quarto e último elemento constitutivo do conceito de autarquia local, os poderes públicos autónomos, remete para a generalidade dos elementos implícitos, por estar intrinsecamente referido ao sentido de poder local democrático e ao conceito constitucional de autonomia local.

Deste elemento decorre que não há autarquia local sem poderes locais, mas decorre igualmente que o exercício desses poderes públicos pressupõe um certo grau de imediatez, designadamente do ponto de vista da relação entre a comunidade e os órgãos dela representativos, significando ainda que esses órgãos dependem e respondem diretamente perante a comunidade pela forma como exercem os poderes e prosseguem a realização dos interesses locais, podendo a comunidade acionar os mecanismos de prestação de contas correspondentes. Em termos práticos, é normal que seja com a eleição por sufrágio universal, direto e secreto dos órgãos das autarquias locais que se revele este elemento essencial; todavia, ainda que no sistema português esse grau de representatividade dos órgãos se afigure um elemento necessário, nem o mesmo é por si só suficiente (como se comprova pelas organizações de moradores), nem no direito comparado ele se revela indispensável (como se comprova pelas províncias espanholas).

Mas este elemento pressupõe ainda a independência, enquanto nota particularmente qualificadora da autonomia local, a qual se define nomeadamente pela autonomia de orientação e tem como principal corolário uma estrita delimitação dos poderes de controlo (no sentido de não poderem envolver apreciação de mérito sobre a forma de realização dos interesses locais).

Quanto ao exercício de outras atribuições, em especial as que foram objecto de expressa fixação, delegação ou transferência legal (zona particularmente regida pelo critério da subsidiariedade), desse elemento decorre ainda o dever de consideração e amizade para com o poder local, bem como uma regra de devida cooperação por parte da administração local, mas não menos a atenção a parâmetros de justiça, eficiência e avaliação.

Categorias de autarquias locais

Segundo a Constituição, no continente as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas (artigo 236.º, n.º 1), podendo a lei estabelecer, nas grandes áreas urbanas e nas ilhas, de acordo com as suas condições específicas, “outras formas de organização territorial autárquica” (artigo 236.º, n.º 3).

À luz desta indicação, a primeira distinção a fazer é entre as autarquias locais impostas pela Constituição e as autarquias locais consentidas pela Constituição.

Entre as primeiras, contam-se naturalmente as duas categorias de autarquias locais existentes à data da aprovação da Constituição, o município e a freguesia, e, dubitativamente, face à evolução verificada após a revisão constitucional de 1997 (que dificultou enormemente o processo de regionalização do continente), também as regiões administrativas.

Quanto às autarquias locais consentidas, admite-se tradicionalmente que o artigo 236.º, n.º 3, encerra três possibilidades: (1) o estabelecimento de outras autarquias locais, para além das existentes; (2) o estabelecimento de outras autarquias locais, em vez das existentes; e (3) o estabelecimento de outras realidades (que não sejam autarquias locais).

Além desta abertura, parece ainda haver lugar ao alargamento a duas outras hipóteses: (i) a criação de bairros, circunscrições ou distritos dos concelhos; (ii) a possibilidade de vir a ter lugar a esse nível a supressão, fusão, incorporação ou conversão das freguesias urbanas.

Relativamente às relações entre as diversas categorias de autarquias locais, atenta a evolução histórica e atento todo um conjunto de razões, de que o ordenamento português dá amplo testemunho, não parece haver motivo para acompanhar a tese da igual dignidade constitucional entre as freguesias e os municípios, impondo-se, pelo contrário, um princípio de diferenciação.

Um tópico final é o relativo à classificação das autarquias locais – problemática que se prende também com a da uniformidade ou diferenciação do regime jurídico aplicável. A este respeito, há desde logo a referir que caíram em progressivo e definitivo desuso as disposições do Código Administrativo de 1940 sobre essa matéria. Por sua vez, apesar da introdução em 2007 de uma nova tipologia das freguesias, para efeitos financeiros, e do ensaio em 2012 de uma nova tipologia dos municípios e freguesias, para efeitos de reorganização administrativa do território, a verdade é que continua a ser necessária a introdução de diferenciações no estatuto das autarquias locais, a começar pelo das grandes cidades e da capital (ALEXANDRINO, 2014, 32).

Especificidades das autarquias locais na Região Autónoma da Madeira

Abstraindo do plano das características e do conceito de autarquia local, onde não existe qualquer diferença, no plano das categorias de autarquias locais são duas as especificidades a notar: a primeira respeita ao facto de nas Regiões Autónomas existirem apenas, segundo a Constituição, freguesias e municípios (236.º, n.º 2); a segunda é a de que, como há pouco se referiu, nas ilhas a lei pode estabelecer outras formas de organização territorial autárquica (artigo 236.º, n.º 2), havendo a notar que não foi até hoje aproveitada nem nos Açores nem na Madeira esta abertura, ainda que na Região Autónoma dos Açores se tenham criado, primeiro, os Conselhos de Ilha e, em 2009, os Órgãos representativos das ilhas (que todavia não traduzem estruturas de organização territorial autárquica, mas meros órgãos consultivos).

Para além disso e independentemente dos poderes legislativos dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma em matérias do regime das autarquias locais, existem ainda especificidades de relevo a respeito dos seguintes domínios de regulação: (i) Criação, modificação e extinção das autarquias locais: segundo o artigo 227.º, n.º 1, alínea l), da Constituição e o artigo 37.º, n.º 1, alínea g), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, compete à Assembleia Legislativa Regional criar e extinguir autarquias locais; (ii) Tutela administrativa: segundo o artigo 69.º, alínea e), do mesmo Estatuto Político-Administrativo, compete ao Governo Regional exercer o poder de tutela sobre as autarquias locais; (iii) Relações financeiras entre a Região Autónoma e as autarquias locais: nos termos do artigo 122.º do mesmo Estatuto Político-Administrativo, as relações financeiras entre a Região Autónoma e as autarquias locais pautam-se pelo princípio da independência das finanças das autarquias locais e pelo princípio segundo o qual qualquer forma de apoio financeiro regional às autarquias locais deve ter por objetivo o reforço da capacidade de investimento das autarquias locais – disposição esta que foi retomada no artigo 67.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (que aprovou a Lei de Finanças das Regiões Autónomas); (iv) Finanças Locais: por último, segundo 32.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro (que aprovou o novo Regime Financeiro das Autarquias Locais), para a distribuição do Fundo Geral Municipal, numa das componentes a considerar, a população residente na Região Autónoma é ponderada pelo fator 1,3.

Bibliog.: ALEXANDRINO, José de Melo, “Direito das Autarquias Locais”, in OTERO, Paulo e GONÇALVES, Pedro (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Coimbra, Almedina, 2010, pp. 11-299; Id, “Os Processos de Reforma do Poder Local: Desenvolvimentos Recentes”, Questões Atuais de Direito Local, n.º 03, jul-set. 2014, pp. 19-34; Id., Direito Municipal: Conteúdos e Métodos de Ensino, Lisboa, AAFDL, 2014; AMARAL, Diogo Freitas do (em colaboração), Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006; CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª ed., ver e atualização por Diogo Freitas do Amaral, Coimbra, Almedina, 1980; MOREIRA, Vital, “Sobre o Poder Sancionatório Autónomo das Autarquias Locais”, Questões Atuais de Direito Local, n.º 04, out-dez. 2014, pp. 117-122; Id., Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, Coimbra Editora, 1997; NABAIS, José Casalta, “A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais)”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, vol. II, Coimbra, Boletim da Faculdade de Direito (número especial), 1993, pp. 107-221; OLIVEIRA, António Cândido de (coord.), 30 Anos de Poder Local na Constituição da República Portuguesa, Braga, Governo Civil do Distrito de Braga/CEJUR, 2007; Id., Direito das Autarquias Locais, 2.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2013; OTERO, Paulo, Direito Constitucional Português, vol. II, Coimbra, Almedina, 2010; PEREIRA, André Gonçalves, Contribuição para Uma Teoria Geral do Direito Municipal, Dissertação de Curso Complementar apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, texto policopiado, 1959.

José Melo Alexandrino

(atualizado a 07.10.2016)