cooperação e colaboração interadministrativas

Sendo conceitos muito próximos, a colaboração e a cooperação são princípios reguladores e não atributivos e constituem modos de assegurar a unidade de atuação da Administração e de tornar mais eficaz o exercício das competências de cada entidade. Na colaboração, visa-se contribuir para o êxito de uma competência alheia e, na cooperação, o objetivo é a produção de um resultado comum.

Palavras-chave: colaboração; cooperação; coordenação; administração; Estado; Constituição da República Portuguesa; direito; Regiões Autónomas.

Os conceitos de cooperação e de colaboração interadministrativas são muito próximos e traduzem, respetivamente, uma atuação conjunta de duas entidades administrativas para a resolução de um problema ou para a realização de um investimento que releva das atribuições ou competências de ambas, ou (no caso da colaboração) a relação que se estabelece entre duas entidades que atuam conjuntamente para a resolução de um problema ou para a realização de um investimento que recai no âmbito das atribuições ou competências de apenas uma delas (LEITÃO, 2011, 81).

Assim, na colaboração visa contribuir-se para o êxito de uma competência alheia e na cooperação o objetivo é a produção de um resultado comum.

Ambas as figuras se distinguem, por sua vez, da coordenação, que pressupõe a concessão à entidade coordenante de capacidade diretiva e decisória, traduzindo-se num limite ao exercício das competências das entidades coordenadas (DAMIANI, 1992, 23). Aliás, a coordenação é, em regra, sempre vertical e em sentido descendente, ou seja, existe uma entidade supraordenada que exerce funções de coordenação sobre entidades que estão num nível inferior (MOOR, 2006, 113).

A colaboração lato sensu – que inclui a cooperação – comporta duas dimensões: uma dimensão negativa ou passiva, que se traduz na lealdade institucional, e uma dimensão positiva ou ativa, na qual se inserem deveres recíprocos de auxílio, de assistência, de informação e até de prestação conjunta de serviços (ROVIRA, 1993, 47ss.; REXACH, 1994, 25; SILVEIRA, 2007, 26). Do princípio da lealdade institucional decorrem essencialmente deveres negativos, tais como a necessidade de respeitar as competências alheias e a obrigação de omitir condutas que possam prejudicar a atuação de outras entidades públicas, o que pode acabar por se traduzir num limite ao modo como as competências próprias são exercidas, no sentido de evitar que este exercício prejudique os interesses prosseguidos por outras entidades públicas.

Por sua vez, a concretização do dever geral de colaboração na sua dimensão positiva, também entendida como dever de auxílio ou colaboração em sentido estrito, exige atuações positivas de apoio material, humano e financeiro e de informação recíproca, que se traduzem, na maioria das vezes, em formas voluntárias, como, por exemplo, a celebração de acordos. Refira-se ainda que os princípios da colaboração e da cooperação são princípios reguladores e não atributivos de competências, enquanto a coordenação pode implicar a atribuição de tarefas específicas à entidade “coordenante”, que se traduzem, em regra, na concessão a esta entidade de uma capacidade diretiva ou decisória (REXACH, 1994, 13). Estes princípios atuam como uma forma de regular e melhorar a articulação entre o exercício das competências por parte de diferentes entidades, designadamente, quando as competências são concorrentes ou conexas.

A colaboração e a cooperação constituem modos de assegurar a unidade de atuação da Administração e de tornar mais eficaz o exercício das competências de cada entidade, pressupondo, por isso, enquadramentos constitucionais descentralizados, no âmbito dos quais funcionam como uma alternativa aos poderes verticais decorrentes da hierarquia, da superintendência e da tutela.

No ordenamento jurídico português, existe um dever geral de colaboração entre entidades administrativas, que decorre da própria natureza unitária do Estado e do princípio da separação – vertical e horizontal; Sérvulo Correia (1987, 262), distingue a separação vertical de poderes, entre o Estado e as autarquias locais, da separação horizontal, entre poderes do Estado – e interdependência de poderes, previsto no art. 2.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e consagrado em algumas matérias setoriais, quer na relação entre o Estado e as Regiões autónomas, quer entre aquele e as autarquias locais.

Pode, por isso, afirmar-se que existe uma preferência constitucional pela colaboração e pela cooperação como meios de articulação entre entidades administrativas com competências concorrentes sobre dada matéria, ou cuja intervenção é necessária para a realização de um determinado objetivo ou empreendimento, em detrimento da coordenação, que pressupõe supra e infraordenação.

A CRP refere-se ao princípio da cooperação no art. 229.º, a propósito das relações entre os órgãos de soberania e os órgãos regionais, estabelecendo, designadamente, formas de cooperação vertical entre estes e o Estado através de atos de delegação de competências (n.º 4), mas nada obsta a que esteja também incluída a cooperação horizontal, entre regiões ou entre estas e outras pessoas coletivas de base territorial (MIRANDA e MEDEIROS, 2007, 385).

A par do princípio da cooperação, surge na CRP o princípio da congruência (CANOTILHO e MOREIRA, 2007, 692), que implica que as formas de cooperação e de delegação de tarefas sejam acompanhadas da transferência de recursos financeiros (cf. o n.º 4 do art. 229.º). Além disso, no texto constitucional encontra-se ainda o conceito de colaboração, por exemplo, para designar as formas de articulação entre as regiões autónomas e as autarquias locais para a realização do direito à habitação e do direito à qualidade ambiental (art. 65.º, n.º 1, alínea b) e art. 66.º, n.º 1, alínea e)).

Pode mesmo falar-se em “regionalismo cooperativo”, tendo em conta o princípio da cooperação entre a administração central, designadamente através do Governo da República, e os órgãos de governo próprio das regiões, tal como previsto no art. 229.º, n.º 1, da CRP, à luz do princípio da solidariedade nacional. Na mesma linha, outros autores referem uma “autonomia de cooperação” ou “autonomia tranquila” por oposição a uma “autonomia concorrencial” (MEDEIROS, FREITAS e LANCEIRO, 2006, 16 e 131).

Além da CRP, também os Estatutos Político-Administrativos (EPA) dos Açores, aprovado pela lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro, e da Madeira, aprovado pela lei n.º 131/91, de 5 de junho, com as alterações introduzidas pela lei n.º 13/99, de 21 de agosto, e pela lei n.º 12/2000, de 21 de junho, estabelecem o princípio da cooperação, respetivamente nos arts. 11.º e 101.º.

A cooperação entre o Estado e as regiões autónomas faz-se concretamente através da participação das regiões no processo político e legislativo estadual, na execução regional de leis do Estado, na audição dos órgãos regionais em matérias do seu interesse e na coordenação entre a administração regional e a administração do Estado (MIRANDA e MEDEIROS, 2007, 376).

O art. 109.º do EPA dos Açores determina que o Estado e a Região podem celebrar acordos ou recorrer a quaisquer outros instrumentos adequados para a prossecução de objetivos comuns. Por sua vez, os acordos de cooperação são definidos como “acordos juridicamente vinculativos sobre matérias de interesse comum com os objetivos, de âmbito sectorial ou geral, de criação de órgãos de composição mista, empresas públicas ou privadas de capitais mistos, de prossecução de planos, programas ou projetos conjuntos, ou ainda de gestão ou exploração de serviços correspondentes às suas atribuições”, nos termos do n.º 1 do art. 111.º.

Por sua vez, o EPA da Madeira refere a celebração de protocolos em áreas setoriais – por exemplo, o art. 150.º sobre protocolos para definir as condições especiais de acesso de ao ensino superior –, bem como “protocolos de interesse comum” para garantir o exercício efetivo dos direitos de audição da Região e, em circunstâncias excecionais, protocolos financeiros (cf., respetivamente, os arts. 93.º e 121.º). Quanto aos tipos de colaboração em sentido amplo, pode distinguir-se, por um lado, a colaboração vertical e a colaboração horizontal; e, por outro lado, a colaboração voluntária e não voluntária (LEITÃO, 2001, 89ss.).

A colaboração vertical é aquela que se estabelece entre entidades que ocupam um nível diferente no quadro da administração pública – por exemplo, o Estado e uma região autónoma ou uma autarquia local – e, por sua vez, é horizontal a colaboração que se estabelece entre entidades do mesmo grau – tal como entre duas autarquias locais ou entre dois ministérios.

A CRP prevê, quer a cooperação vertical – entre o Estado e as regiões autónomas, entre o Estado e as autarquias locais ou entre as regiões autónomas e as autarquias locais situadas no território daquelas, para referir apenas as relações entre entes de base territorial –, quer a cooperação horizontal – entre as regiões autónomas ou entre estas e as autarquias locais do continente, com as quais não há uma relação de supraordenação.

Quanto à distinção entre a colaboração voluntária e a colaboração não voluntária, é de assinalar que o primeiro tipo de colaboração é a regra geral, visto que a colaboração se caracteriza pela equiordenação e pela reciprocidade. No entanto, pode haver situações em que a lei imponha que duas ou mais entidades estabeleçam entre si relações de colaboração, podendo ainda determinar ou não a forma que essa colaboração deve adotar. No que respeita às formas de colaboração, elas são essencialmente três: as formas consensuais, as formas unilaterais e as formas orgânicas ou institucionais.

As primeiras correspondem a formas contratuais de colaboração, que se traduzem num acordo de vontades entre as entidades que colaboram entre si, embora a designação adotada possa ser a de acordo, protocolo, convénio, etc. Esta classificação não se confunde com a destrinça entre tipos voluntários ou não voluntários de colaboração, desde logo porque pode haver situações em que a lei imponha a celebração de acordos – caso em que a colaboração não é voluntária, apesar de adotar a forma contratual –, e existem casos de colaboração voluntária, não imposta por lei, no âmbito da qual as entidades optam por formas unilaterais de colaboração, por exemplo, a prática de atos administrativos em coautoria ou a participação de uma ou mais entidades na decisão tomada por outra.

O novo Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo dec.-lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, prevê, nos arts. 77.º e seguintes, as conferências procedimentais, deliberativas ou de coordenação, que podem culminar na prática de um ato administrativo ou de um contrato administrativo (ou interadministrativo).

Bibliog.: impressa: CANOTILHO, Gomes e MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra, 2007; CORREIA, Sérvulo, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987; DAMIANI, Ernesto Sticchi, Attività Amministrativa Consensuale e Accordi di Programa, Milão, 1992; LEITÃO, Alexandra, Contratos Interadministrativos, Coimbra, 2011; MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui, Constituição Portuguesa Anotada, t. III, Coimbra, 2007; MEDEIROS, Rui, FREITAS, Tiago Fidalgo de e LANCEIRO, Rui, Enquadramento da Reforma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, Lisboa, obra não publicada, 2006; PIERRE, Moor, “La Coordination: La Solution des Problèmes et les Problèmes de la Solution”, in Le Contenu des Plans d’Urbanisme et d’Aménagement dans les Pays d’Europe de l’Ouest. Coloque International de Genève-Lausanne, Les Cahiers du Gridauh, n.º 15, 2006; MENÉNDEZ ; Rexach Angel, “La Cooperación, un Concepto Jurídico?”, Documentación Administrativa, n.º 240, 1994; ROVIRA, Enoch Albertí, “Relaciones entre las Administraciones Públicas”, in La Nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid, 1993; SILVEIRA, Alessandra, Cooperação e Compromisso Constitucional nos Estados Compostos – Estudo sobre a Teoria do Federalismo e a Organização Jurídica dos Sistemas Federativos, Coimbra, 2007.

Alexandra Leitão

(atualizado a 24.08.2016)