descentralização, política e administrativa

A expressão descentralização serve, por um lado, para representar um sistema de organização jurídico-pública que é característico dos ordenamentos jurídicos nos quais se consagra a existência, não só do Estado, mas também de outras pessoas coletivas públicas.

Numa outra aceção, traduzindo um princípio jurídico, a descentralização corresponde a uma orientação geral que, de modo imediato, é juridicamente vinculativa para o legislador ordinário, por força da qual este deve promover, em termos progressivamente mais divulgados ou expressivos e sempre que tal se revele adequado, uma distribuição da responsabilidade relativa à realização das atribuições de interesse público originariamente a cargo do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas de população e território em favor de outras pessoas coletivas públicas (maxime, de população e território).

Finalmente, enquanto mera operação jurídica com expressão casuística, a descentralização apresenta-se como o fenómeno jurídico que se verifica sempre que, com a devida base legal, se opera uma nova ou mais expressiva distribuição da responsabilidade relativa à realização das atribuições de interesse público originariamente a cargo do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas de população e território em favor de outras pessoas coletivas públicas.

Confrontando a “descentralização” com conceitos próximos, será de considerar, nomeadamente, que não se confunde com a “desconcentração administrativa: a descentralização” respeita à distribuição da responsabilidade relativa à realização de atribuições de interesse público por distintas pessoas coletivas públicas, não tendo necessariamente uma incidência meramente administrativa; a “desconcentração administrativa”, diferentemente, implica uma distribuição de poder administrativo decisório entre vários órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva pública, relevando apenas no plano competencial administrativo.

Em vista de uma caracterização específica dos “sistemas de organização jurídico-pública descentralizados”, cabe referir que estes se podem configurar de modos distintos, designadamente, em razão do diferente grau de descentralização consagrado nos respetivos ordenamentos jurídicos, variando consoante, nomeadamente, o universo e o tipo de pessoas coletivas públicas que beneficiam da descentralização, o âmbito e a importância das atribuições abrangidas pela descentralização e das responsabilidades relativas à sua realização, os meios que correspondentemente são afetos às entidades beneficiárias da descentralização e, ainda, as limitações que interferem com a autonomia com que podem ser realizadas as atribuições abrangidas pela descentralização.

Para além disto, mais especificamente, a descentralização pode logo diferenciar-se em razão do diverso âmbito funcional das responsabilidades inerentes à realização das atribuições de interesse público abrangidas pela descentralização. Deste ponto de vista, é possível distinguir entre “descentralização meramente administrativa e descentralização político-administrativa”: no primeiro caso, as responsabilidades inerentes à realização das atribuições de interesse público abrangidas pela descentralização relevam apenas no âmbito do exercício da função administrativa; no segundo caso, essas responsabilidades relevam também no exercício da função política e legislativa.

Por outro lado, considerando o diferente alcance jurídico da descentralização operada, esta pode apresentar-se como “descentralização perfeita” ou “imperfeita”: a “descentralização perfeita” verifica-se quando implica uma verdadeira transferência de atribuições de uma pessoa coletiva pública para outra; a “descentralização imperfeita” dá-se quando a entidade originariamente responsável pela realização de certas atribuições de interesse público mantém essa responsabilidade após a correspondente operação de descentralização, ficando a entidade beneficiária da descentralização, perante aquela, numa situação de mais ou menos significativa dependência.

Finalmente, de acordo com um critério tipológico atento à natureza das pessoas coletivas públicas beneficiárias da descentralização, é ainda de valorizar, designadamente, a distinção entre as situações de “descentralização territorial, institucional e associativa” que se caracterizam por ir a benefício, respetivamente, na primeira situação, de pessoas coletivas de população e território, na segunda situação, de institutos públicos e, na terceira situação, de associações públicas. A “descentralização institucional”, na doutrina, é também identificada por alguns autores como “devolução de poderes, descentralização funcional” ou mesmo como “desconcentração personalizada”.

Com referência ao ordenamento jurídico português atual, importa logo relevar, no que aqui interessa considerar, que a Constituição valoriza a descentralização quando trata de definir a “forma de Estado”. Assim, o nº 1 do seu artigo 6º começa por definir o Estado português como “unitário”, acrescentando que “respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública”. Nesta segunda parte deste preceito, a descentralização é considerada não só quando se utiliza a expressão “descentralização democrática da administração pública,” mas também quando se faz referência ao “regime autonómico insular e à autonomia das autarquias locais: o regime autonómico insular” e a “autonomia das autarquias locais” representam dois momentos fundamentais de conformação do sistema de descentralização constitucionalmente consagrado.

Considerando este último aspeto, a Constituição trata ainda da descentralização quando estabelece as bases dos regimes a que se sujeitam as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores (Parte III, Título VII) e o Poder Local (Parte III, Título VIII).

Para além disto, ao versar sobre a Administração Pública (Parte III, Título IX) e, em particular, no nº 2 do seu artigo 267º, determina que “a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização” administrativa.

Em articulação com esta determinação, o legislador constituinte admite a existência de “Administrações indiretas” do Estado (artigo 199º, al. d)) e das Regiões Autónomas (artigo 227º, nº 1, al. o)), referindo-se ainda a associações públicas (artigo 267º, nºs 1 e 4) e a “entidades administrativas independentes” (artigo 267º, nº 3).

Nestas suas diversas vertentes, a descentralização é constitucionalmente concebida como um princípio jurídico de realização progressiva e abrange tanto a “descentralização territorial”, como a “descentralização associativa e institucional”, devendo este princípio ser entendido e aplicado em articulação com o princípio da subsidiariedade.

Quanto à “descentralização territorial” e começando por referir a que se opera em favor das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, importa logo salientar que esta se configura como “descentralização político-administrativa”, pressupondo, nos termos do que dispõe o artigo 6º, nº 2 da Constituição, que cada Região seja dotada de um estatuto político-administrativo (aprovado pela Assembleia da República, tendo como base um projeto elaborado pela respetiva Assembleia Legislativa Regional – artigo 226º da Constituição) e de órgãos de governo próprios (que, nos termos do artigo 231º da Constituição, são a Assembleia Legislativa Regional, que é eleita por sufrágio universal, direto e secreto, e o Governo Regional, que é nomeado pelo respetivo Representante da República, tendo em conta os resultados eleitorais, sendo politicamente responsável perante a correspondente Assembleia Legislativa Regional). Mais: implica decisivamente a transferência para as Regiões Autónomas da responsabilidade de realização, com ampla autonomia, no espaço territorial correspondente, de um conjunto significativo de atribuições de interesse público de âmbito regional, incumbindo-se os seus órgãos de governo próprios da prática de atos políticos, legislativos e administrativos que traduzam o exercício dos poderes constitucionalmente estabelecidos (artigo 227º da Constituição). E no que respeita, particularmente, à autonomia legislativa que se associa a esta descentralização, cabe sublinhar que esta tem incidência sobre as matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania (artigo 228º, nº 1 da Constituição).

Tal descentralização fundamenta-se nas características geográficas, económicas, sociais e culturais dos arquipélagos dos Açores e da Madeira e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares (artigo 225º, nº 1 da Constituição). Do ponto de vista dos seus objetivos, visa a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico-social e a promoção e defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses (artigo 225º, nº 2 da Constituição).

Finalmente, é de referir que a realização do “princípio da descentralização político-administrativa” em favor das Regiões Autónomas tem como limite o imperativo de não afetar a integridade da soberania do Estado, exercendo-se a autonomia regional no quadro da Constituição (artigo 225º, nº 3 da Constituição). Não se prevê, no entanto, como limite a esta descentralização a tutela do Estado sobre as Regiões Autónomas, sendo que a possibilidade de intervenção dos órgãos de soberania e do Representante da República se deve limitar aos atos constitucionalmente previstos.

Numa outra ordem de considerações, cabe caracterizar a “descentralização territorial” que se opera em favor das “autarquias locais” (ou seja, dos municípios, das freguesias e, possivelmente, no território do continente, das regiões administrativas, se a previsão constitucional de sua existência se vier a concretizar), tendo-se presente que – na definição dada pelo artigo 235º, nº 2 da Constituição – estão em causa “pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas”.

As autarquias locais são concebidas como entes descentralizados por serem apresentadas como centros autónomos de promoção de interesses públicos das populações locais dotados de personalidade jurídica própria, afirmando-se como realidades distintas e autónomas desde logo face ao Estado e também – quando se inserem no território dos arquipélagos dos Açores e da Madeira – face às Regiões Autónomas. E esta sua natureza resulta também de se tratar de entidades dotadas de órgãos representativos – uma assembleia eleita com poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável (artigo 239º, nº 1 da Constituição) – que são capazes de formar e manifestar uma vontade que, face ao estatuto dos seus membros e às competências de que são titulares, pode ser imputada à entidade correspondente e, afinal, às populações respetivas.

Esta descentralização em favor das autarquias locais – tal como resulta logo da epígrafe do artigo 237º da Constituição – caracteriza-se como “descentralização meramente administrativa”, traduzindo-se na possibilidade de realização autónoma dos interesses das populações locais através do exercício da função administrativa. E a definição precisa do seu âmbito ou alcance ficam dependentes da intervenção do legislador ordinário, tal como resulta do nº 1 do citado artigo constitucional que determina que “as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos sus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa”. Neste particular, importa ter presente, nomeadamente, o que se consagra na Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, na qual – no Título IV sobre descentralização administrativa e, em particular, no seu artigo 113º – se estabelece que “no respeito pela intangibilidade das atribuições autárquicas e intermunicipais, o Estado concretiza a descentralização administrativa promovendo a transferência progressiva, contínua e sustentada de competências em todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais”.

No quadro desta “descentralização meramente administrativa”, as autarquias locais dispõem de uma ampla capacidade jurídica para realizar as suas atribuições e, particularmente, de capacidade jurídico-pública para praticar atos administrativos, para celebrar contratos públicos e também para produzir regulamentos administrativos. Neste último aspeto, como resulta expressamente do disposto no artigo 241º da Constituição, as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.

Acresce que a autonomia das autarquias locais deve ser compreendida como autonomia patrimonial e financeira e, face ao que disposto no artigo 238º da Constituição, no sentido de que: dispõem de património e finanças próprias; o respetivo regime legal das finanças locais visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau; se incluem nas suas receitas próprias, obrigatoriamente, as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços. Mais: está constitucionalmente previsto que podem dispor de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei. Sobre o regime das finanças locais, considere-se o estabelecido na Lei nº 73/2013, de 3 de setembro.

Por outro lado, tal como se consagra no artigo 243º da Constituição, as autarquias locais possuem quadros de pessoal próprio (nº 1), prevendo-se que a lei defina as formas de apoio técnico e em meios humanos a conceder às autarquias locais, sem prejuízo da sua autonomia (nº 3).

Finalmente, estabelece-se que a descentralização administrativa em favor das autarquias locais e a consequente autonomia de que estas gozam tem como limite a tutela administrativa, a qual é exercida pelo Estado, no caso das autarquias locais do continente, e pelas Regiões Autónomas, no caso das autarquias locais existentes nos arquipélagos dos Açores e da Madeira. Nos termos do que consagra o artigo 242º da Constituição, deve traduzir-se numa mera “tutela inspectiva da legalidade”, consistindo apenas na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e sendo exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei (nº 1). Mais se determina constitucionalmente, no referido artigo, que as medidas tutelares restritivas da autonomia local devem ser precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei (nº 2), admitindo-se que a determinação da dissolução de órgãos autárquicos apenas possa ter por causa ações ou omissões ilegais graves (nº3). A propósito do regime da tutela administrativa sobre as autarquias locais, importa depois considerar, especificamente, o que resulta da Lei nº 27/96, de 1 de agosto (alterada pela Lei Orgânica nº 1/2011, de 30 de novembro).

Noutra ordem de considerações e no que respeita particularmente à “descentralização associativa” ou estabelecida em favor de associações públicas, importa salientar que estas têm previsão constitucional no artigo 267º da Constituição, logo no seu nº 1, determinando-se no seu nº4 que só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos.

Tal descentralização pode operar-se em favor de “associações públicas de entidades públicas ou de associações públicas de entidades privadas.”

No primeiro caso merecem referência destacada, desde logo, as associações públicas de autarquias locais que são criadas para a prossecução conjunta das respetivas atribuições e estão sujeitas ao regime da tutela administrativa, regendo-se pelo disposto nos artigos 63º e seguintes da citada Lei nº 75/2013, de 12 de setembro. Neste âmbito enquadram-se as “entidades intermunicipais” (áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais), sendo ainda legalmente previstas as “associações de freguesias e de municípios de fins específicos.”

No que respeita a “associações públicas de entidades privadas”, menção particular, a propósito, deve ser feita às “associações públicas profissionais” que – nos termos da legislação que define o seu regime (Lei nº 2/2013, de 10 de janeiro) – são pessoas coletivas públicas de estrutura associativa representativas de profissões que devam ser sujeitas, cumulativamente, ao controlo do respectivo acesso e exercício, à elaboração de normas técnicas e de princípios e regras deontológicos específicos e a um regime disciplinar autónomo, por imperativo de tutela do interesse público prosseguido (artigo 2º).

A descentralização em favor destas associações é de carácter meramente administrativo, mas implica para estas o reconhecimento de uma ampla autonomia que se traduz logo na determinação legal de que não estão sujeitas a superintendência governamental nem a tutela de mérito, ressalvados quanto a esta, os casos especialmente previstos na lei (artigo 45º, nº 1 da citada lei). Estão sujeitas a tutela de legalidade idêntica à exercida sobre as autarquias locais, sendo essa tutela de carácter inspectivo (salvo quanto aos regulamentos que versem sobre os estágios profissionais, as provas profissionais de acesso à profissão e as especialidades profissionais, os quais só produzem efeitos após a sua homologação por parte da respetiva entidade tutelar) (artigo 45º, nºs 2 a 5 da citada lei).

No que respeita à “descentralização institucional”, sendo também de caráter meramente administrativo, concretiza-se mediante a criação por acto legislativo de institutos públicos que são pessoas coletivas públicas de fins de interesse público específicos integrantes das “administrações indiretas” do Estado e das Regiões Autónomas, visando o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica da atividade desenvolvida, designadamente no domínio das produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direção – consoante os casos – do Governo da República ou do Governo Regional respetivo. Estes institutos podem corresponder a serviços ou fundos personalizados (neste último caso, também designados como fundações públicas de direito público) do Estado ou das Regiões Autónomas, podendo organizar-se em um ou mais estabelecimentos públicos. Tais entidades gozam de autonomia administrativa e financeira, sujeitando-se todavia a “superintendência administrativa” e a “tutela” do Estado ou da Região Autónoma respectiva. A “superintendência administrativa” envolve, nomeadamente, o poder de o órgão que exerce a superintendência dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes do respetivo instituto público sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução. A “tutela administrativa” que pode ser exercida sobre os institutos públicos, pode ser de legalidade e de mérito, configurando-se como “tutela inspectiva”, “integrativa”, “sancionatória” e “substitutiva”.

Para outros desenvolvimentos sobre o regime geral dos institutos públicos, importa considerar o que resulta da Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro (por último alterada e republicada pelo Decreto-Lei nº 105/2007, de 3 de abril), sendo de considerar, ainda, a Lei-Quadro das Fundações (aprovada pela Lei nº 24/2012, de 9 de julho), bem como as adaptações legislativas regionais constantes do Decreto-Legislativo Regional nº 17/2007/M, de 12 de novembro (alterado e republicado, por último, pelo Decreto-Legislativo Regional nº 2/2013/M, de 2 de janeiro) e do Decreto-Legislativo Regional nº 13/2007/A, de 5 de junho (alterado e republicado, por último, pelo Decreto-Legislativo Regional nº 13/2011/A, de 11 de maio).

Finalmente, deverá ter-se presente a descentralização meramente administrativa que se realiza com referência às “entidades públicas empresariais” e às “entidades administrativas independentes”.

No que respeita às entidades públicas empresariais, apresentam-se como pessoas coletivas públicas, com natureza empresarial, criadas por ato legislativo pelo Estado ou pelas Regiões Autónomas, sendo dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.

O respetivo regime jurídico encontra-se estabelecido no Decreto-Lei nº113/2013, de 3 de outubro (alterado, por último, pela Lei nº 75-A/2014, de 30 de outubro), bem como, no que respeita à Região Autónoma da Madeira, no Decreto Legislativo Regional nº 13/2010/M de 5 de agosto (alterado pelo Decreto Legislativo Regional nº 2/2011/M de 10 de janeiro) e, no que respeita à Região Autónoma dos Açores, no Decreto Legislativo Regional nº 7/2008/A, de 24 de março (alterado, nomeadamente e por último, pelo Decreto Legislativo Regional nº 20/2014/A, de 30 de outubro).

Quanto às entidades “administrativas independentes”, a possibilidade de sua criação por lei encontra-se logo prevista no nº 3 do artigo 267º da Constituição, tendo o legislador definido o regime específico daquelas que exercem funções de regulação e de promoção e defesa da concorrência respeitantes às atividades económicas dos sectores privado, público, cooperativo e social. Estas “entidades reguladoras” são definidas na Lei-Quadro da Entidades Reguladoras (aprovada pela Lei nº 67/2013, de 28 de agosto) como pessoas coletivas públicas, com a natureza de entidades administrativas independentes, devendo dispor de autonomia administrativa e financeira, de autonomia de gestão, de independência orgânica funcional e técnica e de órgãos, serviços, pessoal e património próprio, gozando de poderes de regulação, de regulamentação, de supervisão, de fiscalização e de sanção de infrações e visando garantir a proteção dos direitos e interesse dos consumidores. Caracterizam-se também por não se encontrarem sujeitas a superintendência ou a tutela administrativa, salvo, neste último aspeto, o poder governamental de solicitação de informações e de aprovação e autorização prévia de alguns atos.

Bibliog.: Para além das obras gerais de Direito Administrativo, de Direito Regional e de Direito das Autarquias Locais, bem como da bibliografia específica sobre autonomia regional e local ou sobre tutela administrativa (para além da obra clássica de Charles Eisenmann (Centralisation et Décentralisation-Esquisse d’une Théorie Génerale, Paris, 1948) Cfr., particularmente no âmbito da doutrina portuguesa : Baptista Machado, J.- Participação e descentralização. Democratização e neutralidade na Constituição de 76, Coimbra, Almedina, 1982; Guerra da Fonseca, Rui – Autonomia Estatutária das Empresas Públicas e Descentralização administrativa, Coimbra, Livraria Almedina, 2005; Lourenço, João – Contributo para uma análise do conceito de descentralização, in Direito Administrativo-Revista de Actualidade e Crítica, págs. 261 a 264; Martins, Afonso D’Oliveira – Constituição, Administração e Democracia, in Nos 25 Anos da Constituição da República Portuguesa de 1976, Lisboa, AAFDL, 2001, págs. 461 e segts.; ID. – La descentralización territorial y la regionalización administrativa en Portugal, in Documentación Administrativa, nºs 257-258, 2000, págs. 95 e segts.; Moreira, Vital – Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1997; Neves, Ana Fernanda – Os Institutos Públicos e a Descentralização Administrativa, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão Telles, vol. V, Coimbra, Livraria Almedina, 2003, págs. 495 a 539; Oliveira, António Cândido de – Os conceitos de descentralização e semi-descentralização administrativas segundo Charles Eisenmann, in Scientia Iuridica, Tomo XXXIV, nºs 193-194, Janeiro-Março de 1985; Otero, Paulo – Institutos Públicos, in Dicionário Jurídico de Administração Pública, vol. V, Lisboa, 1993; ID. – O Poder de Substituição em Direito Administrativo, 2 vols., Lisboa, Lex, 1995; Pires de Lima, António – Centralização e Descentralização, in Revista de Direito Administrativo, Coimbra, I, 1957; Quadros, Fausto de – A descentralização das funções do Estado nas províncias ultramarinas portuguesas, in Scientia Iuridica, XIX e XX, nºs 107 (1970) e 108-109 (1971); Queiró, Afonso – Descentralização, in Dicionário Jurídico de Administração Pública, vol. III, Lisboa, 1990; Sérvulo Correia, J.M. – Devolução de poderes, in Dicionário Jurídico de Administração Pública, vol. III, Lisboa, 1990; Silva Peneda, José A. – Descentralização, in Polis-Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, vol. 2, Lisboa, Verbo,1984, cols. 131-134.

Afonso d’Oliveira Martins

(atualizado a 04.08.2016)