direito regional

Tanto o Estado federal quanto o Estado unitário regional são sistemas plurilegislativos – sistemas com dois ou mais centros de produção de leis, em que se enfeixam soluções normativas relativamente autónomas dentro de um ordenamento comum e em que se torna indispensável encontrar formas de articulação ou coordenação.

Sem prejuízo de aproximações impostas pela prática, e de variantes e inflexões de país para país, há, contudo, no plano dos princípios, diferenças assinaláveis entre a lei proveniente de um Estado federado e a decretada por uma região autónoma, nomeadamente: a lei do Estado federado funda‑se na respetiva Constituição (funcionando a Constituição federal apenas como limite), enquanto a lei regional se funda na Constituição do Estado, mediatizada ou não pelo estatuto da região; a lei do Estado federado pode versar sobre quaisquer matérias, menos as reservadas ao Estado federal, enquanto a lei regional versa sobre as matérias atribuídas (por cláusula geral ou específica) à região (inversamente, à lei federal podem ser vedadas certas matérias, ao contrário do que se passa com a lei do Estado unitário regional); a lei do Estado pode, eventualmente, vir a ser supletiva da lei regional, enquanto a lei federal não pode sê-lo em face da lei do Estado federado; a lei do Estado federado dá origem a um ordenamento a se a integrar ou coordenar com o ordenamento jurídico‑federal, enquanto a lei regional é parte de um ordenamento único, o do Estado; a lei do Estado federado é (ou pode ser) uma lei pessoal, aplicável fora do seu território, enquanto a lei regional é sempre uma lei territorial, circunscrita ao espaço físico da região autónoma; a execução (coerciva) da lei do Estado federado depende (ou depende em primeira linha) das autoridades locais, enquanto a da lei regional depende dos órgãos do Estado (pelo menos, quando se trate de órgãos jurisdicionais).

Portugal não é um Estado unitário centralizado como foi até 1976, nem um Estado federal. É um Estado unitário regional ou politicamente descentralizado, embora um Estado regional parcial, por só compreender duas regiões autónomas (arts. 6.º e 224.º ss.).

Porque Portugal não é um Estado unitário centralizado, o poder legislativo acha‑se dividido entre os órgãos legislativos centrais – a Assembleia da República e o Governo – e os órgãos legislativos regionais – as Assembleias Legislativas. As matérias de âmbito nacional recaem na competência dos primeiros daqueles órgãos (sendo certo que compõem a Assembleia da República deputados eleitos pelos círculos dos Açores e da Madeira em pé de igualdade com os eleitos pelos círculos continentais, como resulta dos arts. 147.º, 149.º e 152.º da Constituição), assim como as matérias de âmbito regional devem ser objeto de leis dimanadas dos órgãos regionais – o que fica reforçado pela alusão ao princípio da subsidiariedade como princípio organizativo do Estado (art. 6.º, n.º 1).

Mas porque Portugal não é um Estado regional integral, os órgãos legislativos centrais não legislam só para todo o país. Também lhes cabe legislar para o continente (ou para uma parte do continente, ou para o continente e uma região autónoma, ou para uma parte do continente e as duas regiões autónomas).

Finalmente, porque Portugal não é um Estado federal e as regiões autónomas não possuem um poder legislativo originário e genérico, há matérias que, mesmo quando se circunscrevam ao âmbito regional, são reservadas aos órgãos centrais, ou porque afetam o princípio da soberania (v. g., amnistias, estado de sítio ou de emergência, águas territoriais, cidadania, Direito penal, tribunais), ou porque contendem com o regime político democrático (v. g., direitos, liberdades e garantias, eleições, referendos, tribunais) ou porque, simplesmente, vão bulir com interesses ou valores que o Estado entende ser ele a definir e a proteger (v. g., estado e capacidade das pessoas, responsabilidade civil da Administração, domínio público).

Há uma reserva de legislação estatal, definida a partir da competência reservada da Assembleia da República – seja reserva absoluta, seja (salvo quanto às matérias já previstas na segunda parte da alínea d), nas alíneas e), g), h), i), j) e l), na primeira parte da alínea m, e nas alíneas n), r), u), x) e z) do art. 165.º, n.º 1 da Constituição) reserva relativa.

Por conseguinte, se for necessário editar uma lei sobre qualquer das áreas reservadas, mesmo que apenas para uma das regiões autónomas, será sempre o Parlamento a fazê‑lo (ou, eventualmente, também o Governo, tratando‑se de hipóteses contempladas no art. 165.º). E a lei será então regional quanto ao domínio de vigência, apesar da fonte central.

Em plano diverso insere‑se a reserva das Assembleias Legislativas regionais prevista nas alíneas a), c), i), l), p) e q) do n.º 1 do art. 227.º.

Esta possui a natureza de reserva territorial e não equivale a uma verdadeira reserva material; é uma reserva vertical, não uma reserva horizontal, como a da Assembleia da República (ou a do Governo). Nas matérias correspondentes às alíneas a), c) e q) o Parlamento continua plenamente competente; o que não pode é legislar apenas para esta ou aquela região autónoma.

Em qualquer caso, trata‑se de uma reserva de segundo grau, porque, para além de Constituição, tem de haver sempre um ato normativo a preceder o ato legislativo regional: o estatuto (art. 228.º, n.º 1), a diretiva europeia (art. 112.º, n.º 8), uma lei de autorização legislativa (arts. 165.º, n.º 1ss.), uma lei de bases, a lei geral sobre ilícito de mera ordenação social (art. 165.º, n.º 1, alínea d), 2.ª parte) ou uma lei de enquadramento (arts. 227.º, n.º 1, alínea i), 164.º, alíneas n) e r) e 165.º, n.º 1, alínea m)).

A reserva de competência legislativa da Assembleia Legislativa regional assenta nos próprios fundamentos e fins da autonomia político‑administrativa das regiões (art. 225.º, n.os 1 e 2). A sua violação acarreta inconstitucionalidade orgânica e material.

Antes de 2004 houve, porém, autores que invocaram o interesse nacional – identificado com “o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre os portugueses” (art. 225.º, n.º 2) – para contestar ou comprimir esta reserva regional. Com base nesses valores e no caráter unitário do Estado, o Tribunal Constitucional entendeu que existiam matérias que, embora pudessem incluir‑se no interesse específico de uma região autónoma e não se inscrevessem na competência reservada da Assembleia da República ou do Governo, reclamavam a intervenção do legislador nacional.

Trata-se de uma repartição de competências sem fundamento. O interesse nacional manifesta‑se, na verdade, através da reserva dos órgãos de soberania (ou, até 2004, através das leis gerais da República): não autonomamente ou de qualquer modo.

Ou o âmbito nacional da matéria se compadece com o desenvolvimento regional da lei (como sucede com o serviço nacional de saúde); ou, noutros casos (como se verifica com o salário mínimo nacional ou com o limite da duração de trabalho a que se refere o art. 59.º, n.º 2, alíneas a) e b)), a Constituição pretende garantir um denominador comum ou um nível mínimo, sem obstar a que, porventura, as regiões autónomas consagrem regimes mais favoráveis.

Não é apenas a Constituição que, por natureza, vale para todo o território do Estado. Também um número maior ou menor de leis ordinárias necessariamente se lhe aplica e necessariamente integra os cidadãos numa mesma comunidade jurídica. Não deixa nunca de ser assim, quer em Estado unitário, quer em Estado composto.

Nenhum Estado poderia subsistir dividido em compartimentos legislativos estanques. Qualquer Estado requer leis gerais, porque só há Estado quando, a par de interesses locais suscetíveis de conformação por órgãos locais, existem interesses comuns que congregam todos os espaços geográficos e todos os grupos humanos que o constituem.

Mais ainda: quando os órgãos legislativos centrais legislam, naturalmente legislam para todo o território – porque, enquanto órgãos do Estado, têm por função primordial servir todo o conjunto, e não cada uma das suas partes. Dever-se-á encontrar o equilíbrio com os órgãos legislativos locais, vocacionados para curar das matérias próprias das respetivas populações.

Relativamente a Portugal, o predomínio das leis gerais entre as leis publicadas pelos órgãos legislativos centrais impõe‑se como uma evidência.

Ele resulta politicamente da longa história do Estado – que foi, até aos começos do séc. XXI, muito centralizado. Mas resulta sobretudo da coincidência do Estado com a Nação. Num país com tão grande homogeneidade étnica, cultural, linguística e religiosa – no continente e nas ilhas –, as relações e situações da vida carecidas de regulamentação apresentam‑se, no essencial, idênticas em todas as regiões.

As características geográficas, económicas, sociais e culturais dos Açores e da Madeira justificam, decerto, diversidade e especialidade; não suscitam sectores inteiros ou códigos diferenciados de Direito substantivo ou adjetivo. Ao mesmo tempo, os impulsos da integração europeia tornam irreversíveis os fenómenos de harmonização normativa antes insuspeitados. E, não por acaso, entre os diplomas legislativos regionais, têm predominado os de natureza organizativa de serviços.

A Constituição usou duas expressões: “leis gerais da República” (arts. 112.º, n.os 4 e 5, 227.º, n.º 1, alínea a), 280.º, n.º 2, alínea b), e 281.º, n.º 1, alínea c)) e “leis gerais emanadas dos órgãos de soberania” (art. 227.º, n.º 1, alínea d)), que deviam ter‑se por sinónimas.

À face do texto inicial da Constituição, havia algumas divergências doutrinais acerca do que fossem as leis gerais da República. Em 1982, introduziu‑se uma primeira noção. Segundo o art. 115.º, n.º 4, de 1982, eram leis gerais da República as leis e os decretos‑leis cuja razão de ser envolvesse a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional. A revisão de 1997 acrescentou um elemento formal ou verbal: tinham de ser também as que assim o decretassem (art. 112.º, n.º 5).

Finalmente, a revisão de 2004 suprimiria todas as referências a leis gerais da República, em parte pelas dificuldades que a noção levantava, em parte por se julgar que era redutora de autonomia legislativa regional. Isto não significa, entretanto, que elas tenham desaparecido do sistema, porque não deixa de haver – nem podiam desaparecer leis – leis aplicáveis a todo o território nacional.

São estas leis, em primeiro lugar, as aprovadas pela Assembleia da República (ou, ao abrigo do art. 165.º, pelo Governo) dentro da sua esfera reservada, seja esta exauriente do respetivo objeto, seja confinada a bases gerais ou a regime geral. Leis de defesa nacional, ou de bases do sistema de ensino, ou o Código Civil ou o Código Penal só se concebem como leis aplicáveis no continente, nos Açores e na Madeira.

Depois, consideram-se as leis de âmbito nacional, fora dessa esfera reservada, em relação a matérias não contempladas em legislação regional (art. 228.º, n.º 2).

A revisão constitucional de 2004 também suprimiu a noção de interesse específico, salvo a propósito da pronúncia das regiões autónomas no âmbito do processo de construção europeia (art. 227.º, n.º 1, alínea v)) e da iniciativa de referendos regionais (art. 232º, nº 2). Substituiu‑a pela de «âmbito regional» (arts. 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alíneas a) e c)).

O interesse específico funcionava, simultaneamente, como critério de atribuição do poder legislativo às regiões autónomas e como limite ao poder legislativo dos órgãos de soberania. Definia‑se a partir de três vetores: a exclusividade, a especialidade de matérias, a intensidade de relevância. Mas não eram poucos os problemas que à sua volta se suscitavam.

A mudança trazida pela Lei Constitucional n.º 1/2004 arredaria esses problemas. Passou a ser necessário indagar apenas se, em abstrato ou em concreto, existe interesse específico, como causa da legislação regional ou qualquer outro fundamento habilitante – a não ser para legislação aprovada antes de 2004.

A partir desta altura, o elemento decisivo passou a ser o territorial ou geográfico, o que, obviamente, outrossim implica que a legislação regional não possa valer fora da região.

Decisivo, se bem que não exclusivo, pois com ele intercede um duplo critério material, negativo e positivo (arts. 112.º, n.º 4, 227.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), 228.º, n.º 2 e ainda 168.º, n.º 6, alínea f)): negativo, porquanto as Assembleias Legislativas não podem legislar sobre matérias reservadas à Assembleia da República, salvo aquelas em que lhes seja facultado obter autorização legislativa; positivo, porquanto a sua competência abrange as matérias enunciadas nos respetivos estatutos político‑administrativos, em disposições aprovadas por maioria de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções (arts. 228º, nº 1 e 168º, nº 6, alínea f)).

O que não fará sentido é invocar, como já fez o Tribunal Constitucional, uma dimensão material do âmbito territorial, por referência aos fundamentos, aos fins e aos limites que a Constituição assinala à autonomia regional no art. 225.º, ou sustentar que só podem integrar o âmbito regional situações que não afetem a ordem jurídica nacional. Os fundamentos, os fins e os limites – designadamente as características económicas, sociais e culturais de cada região (art. 225.º) – a assumirem alguma relevância, neste ponto, serão no plano da inconstitucionalidade material, não no da inconstitucionalidade orgânica.

A enumeração das matérias sujeitas ao poder legislativo de cada região deve ser feita, no respetivo estatuto, em termos precisos, sem fórmulas vagas ou genéricas ou cláusulas abertas ou residuais, em obediência, senão a um princípio de tipicidade, pelo menos a um princípio de determinabilidade.

O trabalho do Tribunal Constitucional, quando chamado a intervir, em vez de se concentrar no conceito de interesse específico ou na concretização deste, há de concentrar‑se na interpretação e na aplicação dos preceitos estatutários confrontados com os preceitos constitucionais atributivos de competência à Assembleia da República. E o Tribunal apenas deverá concluir pela inconstitucionalidade de qualquer decreto legislativo se ele versar sobre matéria reservada à Assembleia da República ou sobre matéria não devidamente incluída no estatuto da região.

A supremacia, em maior ou menor grau, da legislação decretada pelos órgãos do Estado central (federal ou unitário regional) sobre a legislação local (de Estado federado ou de região) não levanta dúvidas e aparece, explícita ou implicitamente, nos textos constitucionais.

Como se lê no art. VI, n.º 2, da Constituição norte‑americana (a chamada cláusula de supremacia nacional), “esta Constituição, as leis dos Estados Unidos em sua execução e os tratados celebrados ou que houverem de ser celebrados em nome dos Estados Unidos constituirão o Direito supremo do país. Os juízes de todos os Estados dever‑lhes‑ão obediência, ainda que a Constituição ou as leis de alguns Estados disponham em contrário”. E citem‑se ainda, por exemplo, o art. 31.º da Constituição alemã, o art. 254.º da Constituição indiana, o art. 24.º, § 4.º, da Constituição brasileira ou o art. 49.º da Constituição suíça em Estados federais; e, em Estados regionais, o art. 117.º da Constituição italiana e o art. 150.º, n.º 3, da Constituição espanhola.

Por outro lado, não se esqueça o fenómeno da preempção, surgido nos Estados Unidos e manifestado também noutros ordenamentos federais (como o alemão), através do qual as autoridades legislativas centrais, expressa ou implicitamente, provocam a exclusão ou a preclusão de poderes normativos estaduais sobre certas matérias (de regra, situados na área de competência concorrencial).

A Constituição impunha, desde 1976, o respeito pelos decretos legislativos das leis gerais da República (arts. 115.º, n.º 3, e 229.º, n.º 1, alínea a)) ou, desde 1997, pelos princípios fundamentais das leis gerais da República.

Com a revisão constitucional de 2004, também isto dir‑se‑ia deixar de fazer sentido. Mas não totalmente. Continua a haver leis do Estado a que as leis regionais têm de se subordinar, a saber: as leis de enquadramento (como as de enquadramento orçamental de regime do referendo, de criação, modificação e extinção de autarquias locais e de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais); as leis de autorização legislativa relativamente aos decretos legislativos autorizados, que estão subordinadas ao sentido por aquelas definido (arts. 165.º, n.º 2 e 227.º, n.º 2); as leis de bases (art. 112.º, n.º 2); pois não faria sentido que os decretos‑leis lhes estivessem subordinados, e não lhes estivessem igualmente subordinados os decretos legislativos regionais; as leis de regime geral (art. 165.º, n.º 1, alínea d), 2.ª parte), quando não tenha sido concedida autorização legislativa (art. 227.º, n.º 1, alínea b)).

Consequentemente, decretos legislativos regionais contrários a estas leis serão inválidos: por ilegalidade, quanto às leis de valor reforçado; e, por inconstitucionalidade orgânica, quanto às leis de regime geral.

Em plano bem diferente situa-se o art. 228.º, n.º 2, ao dispor que, na falta de legislação regional própria sobre matéria não reservada à competência dos órgãos de soberania, se aplicam nas regiões autónomas as normas legais em vigor.

Ele não inverte as relações entre leis do Estado e leis regionais. O que se verifica é uma dupla relação de subsidiariedade: o Direito estatal é aí subsidiário do Direito regional, mas este, quando surja, tem prevalência aplicativa em virtude do princípio da subsidiariedade (art. 6.º).

Os decretos legislativos regionais não revogam as leis do Estado. O problema é de eficácia; e, portanto, se um decreto legislativo regional sobre certa matéria for revogado ou caducar, a lei do Estado retomará plena vigência.

Legislação: ac. n.os 14/84 do Tribunal Constitucional, de 8 fev., DR, 2.ª série, 10 maio 1984; 91/84, de 29 ago., Ibid., 1.ª série, 6 out. 1984; 42/85, de 12 mar., Ibid., 1.ª série, 6 abr. 1985; 326/86, de 25 nov., Ibid., 1.ª série, 18 dez. 1986; 376/89, de 3 maio, Ibid., 2.ª série, 2 set. 1989; 71/90, de 21 mar., Ibid., 2.ª série, 18 jul. 1990; 212/92, de 4 jun., Ibid., 1.ª série‑A, 21 jun. 1992; 256/92, de 8 jul., Ibid., 1.ª série‑A, 6 ago. 1992; 348/93, de 19 maio, Ibid., 1.ª série‑A, 16 jul. 1993; 258/2007, de 17 abr., Ibid., 2.ª série, 15 maio 2007; 402/2008, de 29 jul., Ibid., 1.ª série, 18 ago. 2008; 423/2008, de 4 ago., Ibid., 1.ª série‑A, 17 set. 2009; pareceres n.os 7/77 da Comissão Constitucional, de 24 fev., Pareceres, I, pp. 113ss.; 16/82, de 6 maio, Ibid., XIX, pp. 233ss.; 21/82, de 15 jul., Ibid., XX, pp. 89ss.

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Jorge Miranda
(atualizado a 19.09.2016)