diretiva da união europeia

A diretiva é um ato jurídico da União Europeia (UE), em geral, de natureza legislativa. Os atos jurídicos adotados pelas instituições da UE – regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres – encontram-se tipificados no art. 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e podem qualificar-se como atos legislativos e atos não legislativos. O Tratado de Lisboa (2009) operou uma simplificação da tipologia dos atos jurídicos da UE ao mesmo tempo que introduziu, expressamente, a distinção entre atos legislativos (TFUE, art. 289.º), atos delegados (TFUE, art. 290.º) e atos de execução (TFUE, art. 291.º). As diretivas adotadas através do processo legislativo ordinário ou, em casos específicos, de um processo legislativo especial, constituem atos jurídicos com a qualificação de atos legislativos (“diretivas legislativas”) (TFUE, arts. 289.º, n.º 1 a 3). As diretivas podem também ser “delegadas” e de “execução”. As diretivas legislativas e as diretivas dirigidas a todos os Estados-membros são publicadas no Jornal Oficial da União Europeia e entram em vigor na data por elas fixada ou no vigésimo dia após a publicação; as diretivas que indiquem um destinatário são-lhe notificadas, produzindo efeitos após a notificação (TFUE, art. 297.º).

Atentas as suas caraterísticas, as diretivas constituem os atos jurídicos vocacionados para a harmonização das ordens jurídicas nacionais com o direito da UE. A diretiva pode caracterizar-se como um ato interestadual e de cooperação (distinta do regulamento enquanto ato de subordinação), que desempenha uma função essencial no sistema de repartição de atribuições entre a UE e os Estados-membros. No domínio da livre circulação, o recurso a estes instrumentos jurídicos revelou-se essencial à concretização das liberdades fundamentais no espaço da UE.

Tal como qualquer ato jurídico, a adoção de diretivas encontra-se delimitada pelo princípio da atribuição (art. 5.º, n.º 1 e 2 do Tratado da União Europeia (TUE)), do qual decorre a necessidade de terem como base jurídica uma norma do tratado. A adoção de diretivas pode ser determinada pelas normas dos tratados ou, na ausência dessa definição, por opção das instituições, caso a caso, no respeito dos processos aplicáveis e do princípio da proporcionalidade (TFUE, art. 296.º).

Na hierarquia das fontes do direito da UE, as diretivas são instrumentos de direito derivado, encontrando-se assim, subordinadas aos tratados e à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (TUE, arts. 1.º e 6.º, n.º 1), aos acordos internacionais e aos princípios gerais do direito da UE.

Natureza e regime jurídico

De acordo com o art. 288.º do TFUE, “A diretiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios”. Com base nesta definição, importa evidenciar os aspetos caraterizadores das diretivas.

Vinculação dos Estados-membros destinatários

A partir deste elemento da definição legal é possível concluir que as diretivas têm apenas como destinatários os Estados. Sem prejuízo das considerações infra sobre o efeito direto das normas de uma diretiva, o facto de estes atos jurídicos se dirigirem somente aos Estados-membros, obrigando-os a um dado resultado, permite compreender a função que desempenham na harmonização das legislações nacionais pois, em determinados domínios afigura-se mais adequado serem os Estados a introduzir, nos respetivos ordenamentos jurídicos, as alterações necessárias à concretização de um objetivo comum. É ainda possível concluir que as diretivas não têm aplicação geral, salvo quando se dirijam a todos os Estados-membros. Apesar do elemento literal apontar para esta interpretação, “a diretiva constitui normalmente uma forma legislativa ou de regulamentação indireta” qualificada como “um ato com alcance geral” (ac. Gibraltar/Conselho, proc. C-298/89, col. 1993, p. I-3605; também, ac. Kloppenburg, proc. 70/83, col. 1984, p. 1075). A determinabilidade dos destinatários não prejudica o alcance geral e, portanto, a natureza normativa de uma diretiva “desde que se verifique que essa aplicação se efetua em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo ato e relacionada com o seu objectivo” (ac. Gibraltar/Conselho, proc. C-298/89, col. 1993, p. I-3605; também, ac. Zuckerfabrik, proc. 6/68, col. 1968, p. 595; ac. Compagnie Française Commerciale et Financière, proc. 64/69, col. 1970, p. 221; ac. Roquette Frères, proc. 242/81, col. 1982, p. 3213; ac. Astéris, procs. 97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, col. 1988, p. 2181; ac. Buckl, procs. C-15/91 e C-108/91, col. 1992, p. I-6061). A característica de generalidade das diretivas também não é prejudicada pela consagração de limitações ou exceções de natureza temporária ou de alcance territorial (ac. Gibraltar/Conselho, proc. C-298/89, col. 1993, p. I-3605). Em síntese, a diretiva é um ato normativo, logo, de caráter geral e abstrato.

Obrigação dos Estados membros destinatários quanto ao resultado a alcançar. Liberdade de escolha da forma e dos meios de concretização do resultado

As diretivas vinculam os Estados membros a uma obrigação de resultado, isto é, à concretização de um determinado objetivo, confiando-lhes a escolha dos meios para o fazer. A obrigação de um Estado-membro adotar todas as medidas para alcançar o resultado prescrito é uma obrigação coerciva, que decorre do art. 288.° do TFUE e das próprias diretivas, a qual se impõe a todas as autoridades nacionais, incluindo, no âmbito das suas competências, os órgãos jurisdicionais (ac. Verbond van Nederlandse, proc. 51/76, col. 1977, p. 55; ac. Marshall, proc. 152/84, col. 1986, p. 723; ac. Marleasing, proc. C-106/89, col. 1990, p. I-4135; ac. Kraaijeveld, proc. C-72/95, col. 1996, p. I-5403). A obtenção do resultado pressupõe uma atuação mediadora do Estado ao qual cabe adotar as medidas de execução adequadas a integrar as disposições da diretiva no ordenamento jurídico nacional. A diretiva não goza de aplicabilidade direta na ordem interna, porquanto o Estado destinatário tem de adotar um ato de transposição para o direito nacional dos objetivos da diretiva. O ato de transposição não constitui um ato de receção, nem de transformação da diretiva pois os Estados estão obrigados a transpor com fidelidade o seu conteúdo. A transposição conforme com a diretiva decorre do primado do direito da UE, assim como dos princípios consagrados no art. 4.º, n.º 3 do TUE (ac. Inter-Environnement Wallonie, proc. C-129/96, col. 1997, p. I-7411). Nesta medida, a transposição parcial, seletiva ou limitada a parte do território de um Estado-membro é contrária ao direito da UE. A transposição de uma diretiva para direito interno não exige uma transcrição formal e literal das suas disposições numa norma legal expressa e específica, podendo ser suficiente um regime jurídico geral, desde que este garanta a plena aplicação da diretiva de forma suficientemente clara e precisa “a fim de que, na medida em que a diretiva cria direitos para os particulares, estes os possam conhecer na totalidade e invocá-los, eventualmente, perante os tribunais nacionais” (ac. Comissão/Países Baixos, proc. C-190/90, col. 1992, p. I-3265; também ac. Comissão/Alemanha, proc. 29/84, col. 1985, p. 1661; ac. Comissão/Bélgica, proc. 247/85, col. 1987, p. 3029; ac. Comissão/Alemanha, proc. C-217/97, col. 1999, p. I-5087).

Um Estado-membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito da UE, designadamente, a obrigação de transpor uma diretiva (ac. Comissão/Itália, proc. C-212/99, col. 2001, p. I-4923; ac. Comissão/Espanha, proc. C-195/02, col. 2004, p. I-7857; ac. Comissão/Itália, proc. C-119/04, col. 2006, p. I-6885; ac. Comissão/Bélgica, proc. C-422/05, col. 2007, p. I-4749). Acresce que a inexistência num determinado Estado-membro de uma atividade a que se refere a diretiva não liberta esse Estado da obrigação de adotar medidas legislativas ou regulamentares que assegurem a transposição adequada de todas as disposições da diretiva (ac. Comissão/Países Baixos, proc. C-339/87, Col. 1990, p. I-851; ac. Comissão/Grécia, proc. C-214/98, col. 2000, p. I-9601; ac. Comissão/Irlanda, proc. C-372/00, col. 2001, p. I-10303; ac. Comissão/Reino Unido, proc. C-441/00, col. 2002, p. I-4699; ac. Comissão/Bélgica, proc. C-422/05, col. 2007, p. I-4749). As medidas nacionais de transposição devem ter o caráter de atos vinculativos, devidamente publicitados, com força jurídica para revogarem as disposições incompatíveis com a diretiva; assim sendo, as práticas administrativas não podem ser consideradas como constituindo uma execução válida das obrigações impostas pelo tratado (ac. Comissão/Itália, proc. 168/85, col. 1986, p. 2945; ac. Comissão/Alemanha, proc. C-58/89, col. 1991, p. I-4983; ac. Comissão/Irlanda, proc. C-235/91, col. 1992, p. I-5917).

Para além dos Estados-membros estarem obrigados a dar ao ato de transposição um conteúdo conforme com a diretiva, estão também obrigados a respeitar o prazo limite fixado na própria diretiva e a comunicar à Comissão as medidas implementadas. Com base nos princípios da solidariedade e da lealdade (TUE, art. 4.º, n.º 3) a jurisprudência europeia afirmou que impende, igualmente, sobre os Estados uma obrigação de abstenção, ou seja, a obrigação de, no decurso do prazo de transposição, se absterem de adotar medidas passíveis de comprometer seriamente o resultado da diretiva (ac. Inter-Environnement Wallonie, proc. C-129/96, col. 1997, p. I-7411; ac. Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, proc. C-138/05, col. 2006, p. I-8339; ac. Comissão/Bélgica, proc. C-422/05, col. 2007, p. I-4749). Por se entender que a diretiva obriga os Estados desde a sua entrada em vigor no ordenamento jurídico da UE, e não apenas a partir da respetiva transposição, o Tribunal de Justiça afirmou existir também uma obrigação de ação sob a forma da adoção progressiva de “medidas concretas para, de imediato, aproximar a sua regulamentação do resultado prescrito pela referida diretiva”, designadamente quando o Estado-membro beneficia excecionalmente de um prazo de transposição mais longo (ac. Mangold, proc. C-144/04, col. 2005, p. I-9981).

Cabe aos Estado-membros a escolha da forma adequada para o ato de transposição. A liberdade de escolher a forma e os meios de obtenção do resultado representa o respeito pela autonomia institucional e procedimental das ordens jurídicas nacionais. No entanto, as diretivas são frequentemente muito precisas e detalhadas (“diretivas de pormenor”), com vista a uma harmonização exaustiva; nestes casos o próprio conteúdo da diretiva limita a escolha das medidas nacionais de implementação.

A liberdade de escolha da forma e dos meios está subordinada à obrigação dos Estados destinatários adotarem todas as medidas necessárias à plena implementação e à obtenção do resultado da diretiva (ac. Colson, proc. 14/83, col. 1984, p. 1891; ac. Emmott, proc. C-208/90, col. 1991, p. I-4269).

Incumprimento do Estado destinatário. Efeito direto

Há incumprimento, por parte do Estado destinatário, quando este não procede à transposição de uma diretiva no prazo fixado ou quando a transposição é errada ou insuficiente. Um Estado-membro incumpre as obrigações que lhe incumbem por força da diretiva de que é destinatário quando não adota, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à diretiva. Em face desse incumprimento, não releva a alegação de que a transposição está iminente nem a invocação de disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna (ac. Comissão/Portugal, proc. C-276/98, col. 2001, p. I-1699; ac. Comissão/França, proc. C-147/00, col. 2001, p. I-2387 ac. Comissão/Alemanha, proc. C-383/00, col. 2002, p. I-4219; ac. Comissão/Alemanha, proc. C-74/02, col. 2003, p. I-9877). De igual modo, “o facto de um Estado-membro alegar ter fixado objetivos mais ambiciosos do que os prosseguidos por uma diretiva não é suscetível de o dispensar de dar cumprimento às exigências previstas na diretiva (ac. Comissão/Irlanda, proc. C-282/02, col. 2005, p. I-4653; também ac. Comissão/França, proc. C-292/99, col. 2002, p. I-4097). Quando uma diretiva não estabelece expressamente um prazo para a sua transposição pelos Estados membros, pressupõe-se que esta deva ocorrer num “prazo razoável” pois “uma diretiva cuja transposição pudesse ficar indefinidamente suspensa ficaria privada de conteúdo e desprovida de efeito útil” (ac. Comissão/Irlanda, proc. C-282/02, col. 2005, p. I-4653). Também a transposição incorreta ou incompleta faz com que o Estado-membro destinatário incorra em incumprimento (ac. Comissão/Itália, proc. 91/79, col. 1980, p. 1099).

O não cumprimento das obrigações estabelecidas pela diretiva, e pelo art. 4.º, n.º 3 do TUE, pode determinar a abertura de um processo por incumprimento, junto do Tribunal de Justiça da UE (TFUE, arts. 258.º a 260.º), ou dar lugar à interposição de uma ação de responsabilidade civil extracontratual, nos tribunais nacionais.

A responsabilidade civil extracontratual do Estado faltoso pressupõe a compreensão do efeito direto das diretivas. O princípio do efeito direto do direito originário, reconhecido pela jurisprudência europeia no ac. Van Gend en Loos (proc. 26/62, col. 1963, p. 205), significa que, quando dotada de determinadas características, uma norma é suscetível de criar direitos individuais cuja salvaguarda compete aos tribunais nacionais. Afirma-se, portanto, que as normas dos tratados são passíveis de conferir aos particulares direitos de que estes se podem prevalecer perante a ordem jurídica nacional invocando diretamente as normas europeias, sem que seja necessária a intermediação de um ato do Estado-membro que as integre na respetiva ordem jurídica.

No que respeita a normas de direito derivado constantes de diretivas, e atenta a necessidade da existência de um ato de transposição, a questão do respetivo efeito direto também se colocou desde cedo. A jurisprudência europeia afirmou que seria incompatível com o caráter vinculativo das diretivas não reconhecer que as obrigações por elas impostas possam ser invocadas pelos interessados. Atendendo a que, por via de uma diretiva, a UE impõe aos Estados a obrigação de adotar uma determinada conduta, o efeito útil daquele tipo de atos jurídicos ficaria diminuído se os particulares fossem impedidos de os invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais (ac. Van Duyn, proc. 41/74, col. 1974, p. 1337). Assim, reconhece-se que, mesmo não existindo um ato de transposição das normas de uma diretiva para a ordem jurídica interna (atento que, como ficou dito, as diretivas carecem de aplicabilidade direta) tais disposições podem ser constitutivas de direitos subjetivos, ou seja, criam direitos na esfera jurídica dos particulares que estes podem invocar junto dos tribunais nacionais, mesmo contra o direito nacional aplicável. Do efeito direto das diretivas resulta ainda que os Estados não podem invocar, nas relações com os particulares, uma diretiva não transposta (efeito direto inverso) (ac. Kolpinghuis, proc. 80/86, col. 1987, p. 3969). Note-se ainda que o reconhecimento do efeito direto não extingue a obrigação da respetiva transposição pelo Estado-membro destinatário (ac. Emmott, proc. C-208/90, col. 1991, p. I-4269). Em síntese, o desrespeito pelo Estado da obrigação de transpor correta e integralmente uma diretiva que pretende consagrar determinados direitos, não pode impedir os particulares de invocarem os correlativos direitos subjetivos (efeito direto reflexo).

Resulta também da jurisprudência assente que o efeito direto apenas se produz relativamente a normas de uma diretiva com um conteúdo claro, preciso e incondicional, e que esse efeito ocorre somente após o termo do prazo fixado para a transposição da diretiva e no caso de incumprimento dessa obrigação por parte do Estado, ou de transposição incorreta para a ordem jurídica nacional (ac. Ratti, proc. 148/78, col. 1979, p. 1629; ac. Becker, proc. 8/81, col. 1982, p. 53; ac. Colson, proc. 14/83, col. 1984, p. 1891; ac. Marshall, proc. 152/84, col. 1986, p. 723).

Verificadas estas condições, um particular pode adotar uma conduta conforme com as normas da diretiva, ao invés de se subordinar às normas nacionais não compatíveis com as primeiras. De igual modo, pode demandar o Estado faltoso e reclamar dele a reparação adequada pelas perdas e danos resultantes da não transposição de uma diretiva (ação de responsabilidade civil extracontratual), pois “a plena eficácia das normas comunitárias seria posta em causa e a proteção dos direitos que as mesmas reconhecem enfraquecida se os particulares não tivessem a possibilidade de obter reparação quando os seus direitos são lesados pela violação do direito comunitário imputável a um Estado-membro” (ac. Francovich, proc. C-6/90, col. 1991, p. I-5357). Reconhece-se, assim, o princípio da responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados aos particulares, por violação do direito da UE, ou seja, por incumprimento das obrigações impostas numa diretiva e do dever geral de tomar as medidas necessárias a assegurar a execução do direito da União (TUE, art. 4.º) e, consequentemente, a obrigação de eliminar as consequências ilícitas dessa violação. Nesta medida, apesar da ação judicial contra o Estado faltoso ser proposta junto dos tribunais nacionais, segundo as respetivas regras processuais, a apreciação do mérito da causa é feita à luz dos princípios e normas do direito da UE (ac. Colson, proc. 14/83, col. 1984, p. 1891; ac. Kolpinghuis, proc. 80/86, col. 1987, p. 3969; ac. Marleasing, proc. 106/89, col. 1990, p. 1839). O direito à reparação pressupõe a verificação cumulativa de três condições: (i) que o resultado estabelecido pela diretiva inclua a atribuição de direitos aos particulares; (ii) que o conteúdo desses direitos possa ser identificado com base nas disposições da diretiva; e (iii) que exista um nexo de causalidade entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (ac. Brasserie du Pêcheur e Factortame, procs. C-46 e C-48/93, col. 1996, p. I-1029).

Efeito direto vertical e efeito direto horizontal

As normas de uma diretiva, dotadas de caráter claro, preciso e incondicional são, como se viu, constitutivas de direitos subjetivos oponíveis aos Estados-membros quando estes incumpram a obrigação de adequada transposição (efeito direto vertical).

A jurisprudência da UE foi também chamada a pronunciar-se sobre o eventual efeito direto horizontal das diretivas, ou seja, sobre a possibilidade de serem constitutivas de direitos subjetivos invocáveis em litígios entre privados. A este respeito o Tribunal de Justiça recusou o efeito horizontal das diretivas ao afirmar que o respetivo caráter vinculativo existe apenas relativamente ao “Estado-membro destinatário”. Daqui decorre que “uma diretiva não pode, por si só, criar obrigações na esfera jurídica de um particular e que uma disposição de uma diretiva não pode ser, portanto, invocada, enquanto tal, contra tal pessoa” (ac. Marshall, proc. 152/84, col. 1986, p. 723; também ac. Kolpinghuis, proc. 80/86, col. 1987, p. 3969; ac. Dori, proc. C-91/92, col. 1994, p. I-3325; ac. Marshall II, proc. C-271/91, col. 1993, p. I-4367; ac. El Corte Inglés, proc. C-192/94, col. 1996, p. I-1281; ac. Wells, proc. C-201/02, col. 2004, p. I-723; ac. Pfeiffer, procs. C-397/01 a C-403/01, col. 2004, p. I-8835). Apesar de as diretivas não imporem obrigações aos particulares, o dever de os tribunais interpretarem o direito nacional em conformidade com o resultado e os efeitos jurídicos pretendidos por uma diretiva (interpretação conforme), pode ter como efeito prático excluir uma das partes em litígio da proteção conferida pela legislação nacional. Nestes casos, alguma doutrina entende estar-se perante um “efeito horizontal incidental” (conforme decorre das decisões: ac. CIA Security, proc. 194/94, col. 1996, p. I-2201; ac. Unilever Italia, proc. C- 443/98, col. 2000, p. I-7535).

Madeira

Sem prejuízo da aplicação uniforme do direito originário e derivado da UE, importa ter em conta que a RAM é qualificada pelo ordenamento europeu como região ultraperiférica, prevendo-se a possibilidade de serem adoptadas medidas específicas relativas às condições de aplicação dos tratados, em concreto, nos domínios da política aduaneira e comercial, política fiscal, zonas francas, políticas de agricultura e pescas, aprovisionamento de matérias-primas e bens de consumo de primeira necessidade, auxílios estatais, condições de acesso a fundos estruturais e a programas horizontais (TFUE, art. 349.º).

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Paula Vaz Freire

(atualizado a 24.07.2016)