instituto público regional

Un instituto público es una persona colectiva pública, de tipo institucional, creada para asegurar el desempeño de determinadas funciones administrativas de carácter no empresarial, pertenecientes al Estado o a otra persona colectiva, como una región autónoma.

En el pasado, se verificaba alguna fluidez o porosidad en la densificación del concepto de instituto público, una vez que no existía un régimen jurídico que disciplinara esta figura.

Por eso, se coloca frecuentemente en causa la distinción entre Entidades Públicas Empresariales (EPE) y ciertos tipos de institutos públicos que desempeñan una función no puramente administrativa, stricto sensu, o reguladora, pero antes prestacional o de servicios públicos, como acontecía con los llamados establecimientos públicos, y podía acontecer inclusivamente con ciertos servicios públicos personalizados.

En esos casos, como reconoció el Tribunal Constitucional en la sentencia n.º 140/2002, “hay ahí como que una ‘continuidad’, en que la frontera no siempre será fácil de trazar”. Añade la misma sentencia que, “determinante para la cualificación de cada entidad, será no (o no solo) el nombre que le da la ley, en último término, o su efectivo régimen jurídico, tal como resulta de la normación legal, y su fin, bien como su modo de organización y de gestión, que en ese régimen se reflejarán”.

Más tarde, la Ley n.º 3/2004, del 15 de enero – Ley cuadro de los Institutos Públicos – vio encuadrar los principios y las normas por que se rigen los institutos públicos.

Sin embargo, y sin prejuicio del avance que esta ley significó en el plano jurídico-administrativo, acabó por no ser clarificada, de forma definitiva, la frontera entre institutos públicos de naturaleza empresarial e institutos públicos de naturaleza administrativa, a pesar del esfuerzo aplicado en la distinción, en el artículo 3.º, n.º 3, de la Ley Cuadro de los Institutos Públicos, entre institutos públicos y entidades públicas empresariales (EPE) – que no se consideran incluidos por tal régimen, a semejanza de lo que acontece con las sociedades y las asociaciones creadas como personas colectivas de derecho privado (cf. artículo 3.º, n.º 4, de la Ley Cuadro de los Institutos Públicos) – y de la identificación, en la ley, de trazos comunes a los institutos públicos.

Por otro lado, algunos institutos públicos permanecen sujetos a un régimen especial, estando sus normas y principios establecidos por leyes especiales y no por la Ley Cuadro de los Institutos Públicos como acontece con las universidades y escuelas de enseñanza superior politécnica, las instituciones públicas de solidaridad especial, los establecimientos del Servicio Nacional de Salud o las entidades administrativas independientes (cf. artículo 48, n.º 1, de la Ley Cuadro).

El artículo 2, n.º 2, de la Ley Cuadro de los Institutos Público determina que “es aplicable a los institutos públicos de la Administración del Estado bien como a los institutos públicos de las Regiones Autónomas de las Azores y de Madeira, con las necesarias adaptaciones establecidas en decreto legislativo regional”.

Por opción del legislador regional, no fue, hasta 2015, editado un régimen jurídico común a los institutos públicos en la Región Autónoma de Madeira, al contrario de lo que sucedió en la Región Autónoma de las Azores, donde fue entre tanto aprobada la legislación propia que encuadra los institutos públicos regionales, como resulta del Decreto Legislativo Regional n.º 13/2007/A, del 5 de abril en la redacción resultante del Decreto Legislativo Regional n.º 13/2011/A, del 11 de mayo.

A pesar de no existir, en la Región Autónoma de Madeira, un régimen específico aplicable a los institutos público del ámbito regional, el Decreto Legislativo Regional n.º 17/2207/M, del 12 de noviembre, ratificado por la Declaración de Ratificación n.º 1/2008, del 4 de enero, que establece los principios y normas a la que debe obedecer la organización de la administración directa e indirecta de la Región Autónoma de Madeira, considera aplicable a los institutos públicos creados en la región el régimen previsto en la Ley n.º 3/2004, con las adaptaciones constantes de su Capitulo VIII (cf. el artículo 29, n.º 1, del citado decreto legislativo regional).

Consecuentemente, en la Región Autónoma de Madeira, los institutos públicos se rigen por los principios y reglas previstos en la Ley n.º 3/2004, del 15 de enero – alterada por la Ley n.º 51/2005, del 30 de agosto, por el Decreto-Ley n.º 200/2006, del 25 de octubre, por el Decreto-Ley n.º 105/2007, del 3 de abril, y por la Ley n.º 64-A/2008, del 31 de diciembre –, sin prejuicio de las especificidades y adaptaciones casuísticas que puedan resultar del decreto legislativo regional que cree o altere un especifico instituto público del ámbito regional (cf. artículo 2, n.º 2, de la Ley Cuadro), una vez que, de acuerdo con el n.º 2 del artículo 29.º del Decreto Legislativo Regional n.º 17/2007/M, los institutos públicos son creados a través de decreto legislativo regional.

Se señalan, entre los principios fundamentales aplicables a los institutos públicos y previstos en la Ley Cuadro de los Institutos Públicos – la cual no tiene, cabe observar, a la luz de la Constitución, valor reforzado, a pesar de su nomen juris –, los principios de la gestión que debe respetar (cf. artículo 5.º), el hecho que cada instituto está sujeto a un departamento ministerial (debiendo entenderse que, en el caso de la Región Autónoma de Madeira, será una secretaria regional) que dispone de poderes de tutela y superintendencia sobre el instituto (cf. artículo 9.º); y la definición que debe constar del diploma que cree un instituto público (además que el ámbito regional) (cf. artículo 9.º, n.º 2).

En el concerniente al modelo de organización, los institutos públicos deben tener, como órgano de dirección, un consejo directivo y, en caso que tengan autonomía administrativa y financiera, deben disponer de un fiscal único, pudiendo además ser prevista la existencia de otros órganos, especialmente de naturaleza consultiva.

Hay un universo substancial de institutos públicos creados en la Región Autónoma de Madeira, como acontece, por ejemplo, con el Instituto de Empleo de Madeira (IEM, IP-RAM), el Instituto del Vino, del Bordado y de Artesanía de Madeira (IVBAM, IP-RAM), o el Instituto del Desenvolvimiento Regional de Madeira (IDR, IP-RAM).

Obsérvese que la semejanza de lo que pasa con algunas empresas públicas regionales, un número significativo de los institutos públicos regionales hace parte del sector institucional de la administración pública regional de Madeira, integrando el perímetro presupuestal de la Región Autónoma de Madeira.

Bibliog: OTERO, Paulo, “Institutos Públicos”, in José Pedro Fernandes (org.), Dicionário Jurídico da Administração Pública, volumen V, edición del autor, 1993, pp. 250ss.; AMARAL, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edición, Coimbra, Almedina, 2006.

Nuno Cunha Rodrigues

(actualizado en 30.12.2015)