estatuto político-administrativo da região autónoma da madeira

O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM) atualmente em vigor foi aprovado pela lei n.º 130/99, de 21/08, que sofreu posteriormente uma alteração, consagrada na lei n.º 12/2000, de 21/06, limitada ao conteúdo do n.º 2 do seu artigo 15.º, permanecendo inalterado desde então, apesar de várias normas terem sido tacitamente revogadas pela revisão constitucional de 2004, como sucede, p. ex., com o art. 82.º. Neste aspecto, existe uma radical diferença relativamente à prática seguida na Região Autónoma dos Açores (RAA), cujo primeiro estatuto surgiu logo em 1980 (lei n.º 39/80, de 05/08) e foi objeto de várias revisões, acompanhando as diversas modificações da Constituição da República Portuguesa (CRP).

A permanência do estatuto madeirense é explicável através de uma característica própria do seu processo de aprovação, dado que as propostas de alteração devem forçosamente assentar em iniciativa da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), cuja maioria parlamentar se tem oposto a qualquer modificação, tratando-se de um diploma legislativo que assume uma feição singular, dado que é aprovado pela Assembleia daRepública (AR), mas depende da existência de uma proposta regional que vem a conformar a discussão no parlamento nacional sem que, no entanto, o vincule, embora, a partir da revisão da CRP de 2004, esse especial regime tivesse sido alargado às leis eleitorais para as assembleias legislativas das regiões autónomas.

Pode ser considerado consensual que o papel do Estatuto “consiste em desenvolver, explicitar, concretizar as normas do título VI da parte III da Lei Fundamental, adequando-se às especificidades e às circunstâncias mutáveis dessa região” (MIRANDA, 1997, 800), mas, na realidade, as várias versões estatutárias, quer da RAM, quer da RAA, têm incluído matérias que excedem essa visão, como é claramente o caso da redação de 1999, que passou de 78 arts. para 154, praticamente duplicando a sua dimensão, com consequências que mais adiante se comentarão. No que diz respeito ao conteúdo dos estatutos, haverá que destacar em primeiro lugar tudo o que se refere à ALRAM, que constitui o cerne do edifício autonómico e ao qual corresponde uma solução política do tipo parlamentar “puro”, tal como resulta da versão de 1999, onde se consagram a sua “competência política” (art. 36), “competência legislativa” (art. 37) e “competência regulamentar” (art. 39).

Sendo incontestável que o poder legislativo regional sobreleva todos os demais, não tem sido fácil a sua definição face às leis nacionais. No Estatuto de 1991, reproduziam-se os termos que se achavam constitucionalmente estabelecidos, e que foram draconianamente aplicados, pela jurisprudência constitucional e, por isso, em 1999 procurou-se fazer uma adaptação das alterações que em 1997 tinham sido introduzidas no art. 228 da CRP, recorrendo-se para tal a uma listagem de “matérias de interesse específico” (art. 40). Porém, manteve-se nessa norma uma inexplicável dualidade entre matérias atinentes ao poder legislativo regional e questões respeitantes às consultas obrigatórias por parte dos órgãos de soberania, gerando uma ambiguidade que tornou praticamente inócua a listagem em causa, que não logrou obter aceitação por parte dos tribunais, sendo forçoso reconhecer que a excessiva abrangência das matérias aí elencadas inviabilizava o objetivo que era pretendido. Ou, como refere Fernão Rebelo de Freitas, “será utópico [sic] pensar que todo o vasto elenco das matérias aqui referenciadas [nada menos de 44] constitui – sem mais – interesse específico” que automaticamente proporcionasse competências legislativas ao parlamento da RAM (FREITAS, 2001, 242).

A revisão da Constituição efetuada em 2004 veio dar outra e mais ampla conformação aos poderes legislativos das Regiões Autónomas, mas condicionou a sua aplicação a uma futura modificação dos estatutos, sucedendo que, no caso da RAM, ainda não existiu qualquer iniciativa nesse sentido. Sublinhe-se ainda que, apesar de o território constituir o fundamento e ponto de referência da autonomia regional (art. 227, n.º 1, da CRP), as definições estatutárias não têm sido suficientes para, na prática, impedir um pontual extravasar desses limites face às peculiaridades nacionais (LIZARDO, 2003).

No que diz respeito à estrutura governativa, o Estatuto mantem o seu carácter eminentemente colegial, ao invés do que sucede a nível nacional, onde se atribuem especiais poderes ao primeiro-ministro (p. ex., arts. 191, n.º 1 e 201, n.º 1 da CRP). Destaque-se ainda que o Governo Regional da Madeira não dispõe de qualquer grau de poder legislativo e, por isso, entre outros aspectos, não pode regulamentar leis ou decretos-lei nacionais nem substituir-se à AL produzindo regulamentação autónoma.

No que toca às relações entre o Estado e a RAM, verifica-se uma significativa reprodução de preceitos constitucionais, ao invés do que é considerado ser o papel do estatuto e invocações, como a que consta do art. 90.º, que acabaram por resultar numa formulação inadmissivelmente ambígua. Recordem-se a este respeito opiniões frequentemente repetidas no sentido de que “O Estatuto não deve ainda reproduzir normas constitucionais, ainda que programáticas, uma vez que os preceitos repetitivos não podem, nessa medida, ter qualquer força vinculativa própria” (MEDEIROS e SILVA, 1997, 18).

Para além das matérias que regulamentam o funcionamento dos órgãos de poder próprio da RAM, a revisão estatutária de 1999 incluiu um vasto conjunto de preceitos alusivos ao seu regime financeiro, económico e fiscal, mas que, em grande medida, se referem àquilo que se entendeu dever constituir a atividade nacional nesses domínios naquilo que dissesse respeito à RAM. Parte dessa matéria limita-se a princípios programáticos que, independentemente de alguma insignificante alteração, já constavam do texto constitucional então em vigor (arts. 101 e 102 e art. 107, n.º 3) e, noutra área, reproduz-se o teor da Lei das Finanças Regionais, enquanto as demais normas, depois de “aperfeiçoadas” pela redação de José Magalhães e consequentemente aprovadas pela AR, não passam de meras declarações de intenção, às quais não tem sido atribuído qualquer efeito prático (MAGALHÃES, 1999). Num exemplo prenhe de significado, foque-se o art. 12, que, na redação aprovada pela ALRAM, consagrava como “irreversível o processo de regionalização de serviços e transferência de competências já efetuadas”, mas que, após os “aperfeiçoamentos” atrás citados, ficou reduzido a uma redação totalmente inócua.

Num breve balanço, é legítimo concluir que tem existido, quer da parte dos órgãos de poder político estadual, quer da parte dos partidos, sem exceção, uma posição que releva da mais profunda hipocrisia, dado que não suscitam objeções ao Estatuto, que tem sido aprovado por unanimidade na AR, mas, na prática, recusam a produção de efeitos às suas normas. Concretizando esta opinião, recorde-se que a doutrina e os tribunais consideram, de forma pacífica, que, no Estatuto, não cabem normas de direito eleitoral e, em consequência, é unanimemente recusada a aplicação da matéria que dele consta a este respeito, mas estas últimas e ineficazes normas estão incluídas num diploma que foi aprovado por unanimidade. Nos meios jurídicos nacionais, tornou-se prática corrente e consensual a referência quer a “excesso”, quer a “irrelevância” do Estatuto, negando-se a eficácia das normas que assim são classificadas, conforme se acha claramente exposto, p. ex., no ac. do Tribunal Constitucional (TC) n.º 460/99, de 13/07/1999.

Jorge Miranda, em tempos, considerava que “se […] o estatuto […] contiver normas sobre outras matérias que não as atinentes às atribuições e ao sistema de órgãos regionais (e zonas conexas) elas deverão ser tidas por inconstitucionais – formalmente inconstitucionais” (MIRANDA, op. cit., 801). Contudo, na senda de posições como a que se acha consubstanciada no acórdão do TC supracitado, tem vindo a ser considerado que essas normas são irrelevantes ou, melhor dito, devem ser consideradas como inexistentes, numa posição que apenas pode ser vista como vexatória para quem as aprovou, voltando a recordar-se que essa responsabilidade coube a todos os partidos com assento na AR. No fundo, as únicas normas do EPARAM que têm sido aplicadas e que, dessa forma, se sobrepõem à demais legislação do país são aquelas que suscitam maior polémica a nível da opinião pública e que consagram os direitos e incompatibilidades dos titulares dos cargos políticos regionais.

Numa breve conclusão, pode-se dizer que, para além do seu insubstituível papel na definição do funcionamento dos órgãos regionais, o atual EPARAM necessita de ser revisto, não só quanto à atualização que decorre da revisão constitucional de 2004, mas também quanto a uma densificação dogmática que permita secundarizar meras declarações de intenção e criar verdadeiras normas jurídicas.

Bibliog.: FREITAS, Fernão Rebelo, Da Autonomia Política: Estatuto da Região Autónoma da Madeira, Funchal, s.n., 2001; LIZARDO, João, “Existe Eficácia Extraterritorial para a Legislação Oriunda das Regiões Autónomas?”, in Revista do Ministério Público, n.º 93, jan./mar. 2003, pp. 121-128; MAGALHÃES, José, Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, Funchal, Ed. DN-Madeira, 1999; MEDEIROS, Rui e SILVA, Jorge Pereira, Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores anotado, Lisboa, Principia, 1997; MIRANDA, Jorge, Estatutos das Regiões Autónomas, Lisboa, Lex, 1997.

João Lizardo

(atualizado a 22.09.2016)