estatutos político-administrativos das regiões autonómas

Noção: Os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas consistem numa categoria legal que simultaneamente se caracteriza pela sua “natureza reforçada e pela sua hierarquia superior” em relação às demais leis.

Em termos gerais, os Estatutos Político-Administrativos da Regiões Autónomas caracterizam-se como uma lei estruturante da organização e funcionamento das instituições das coletividades regionais insulares portuguesas.

A reserva de Estatuto (Político Administrativo da Região Autónoma): O Tribunal Constitucional, que há muito reconheceu a existência de uma “reserva de Estatuto Político Administrativo” (Acórdão n.º 92/92), considera em jurisprudência restritiva (Acórdãos n.os 637/95, 162/99 e 460/99) que essa reserva se circunscreve genericamente ao “desenvolvimento, explicitação e concretização” das normas contidas no Título VII da Parte III da Constituição (Regiões Autónomas), incluindo, mais precisamente, “(…) as atribuições das Regiões Autónomas, a sua definição em relação a outras pessoas colectivas territoriais, formação, composição e competência dos órgãos e respectivos titulares”.

De todo o modo, a Constituição da República Portuguesa permite, por via positiva e negativa, a delimitação explícita de diversos domínios do objeto estatutário. Efetivamente, os exatos limites do objeto estatutário não podem, apenas, ser apreendidos mediante a conceptualização da noção de norma organizativa, na medida em que essa, embora consista na dimensão “mais relevante” da mesma Lei, não esgota integralmente o seu objeto, importando reter que muitos aspetos do “conteúdo positivo” do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma são determinados pela Constituição da República (cfr. Acórdão n.º 382/2007).

Com efeito, a Constituição determina, explícita ou implicitamente, que sejam definidas em Estatuto (“conteúdo necessário de Estatuto”, Rui MEDEIROS, J. PEREIRA DA SILVA, “Estatuto Político-Administrativo dos Açores, anotado”): A natureza dessa entidade e os princípios estruturantes que enformam o regime autonómico de uma região; Delimitação do âmbito geográfico das Regiões Autónomas, pois a noção constitucional da cláusula competência regional configurada no conceito de “âmbito regional” comporta uma componente espacial que limita, positiva e negativamente, o âmbito do exercício dos poderes regionais definidos no Estatuto; Os “direitos” e obrigações das Regiões Autónomas bem como a definição ou concretização dos seus poderes enunciados no art. 227.º da Constituição, com especial relevo para as matérias sobre as quais incidem as competências legislativas regionais de “natureza comum” (alínea a) do n.º 1 do art. 227º e nº 1 do artº 228º.º) passando depois da revisão constitucional de 2004 a ser revalorizado o papel da norma estatutária como sede legal onde se torna possível enumerar e definir, futuramente, as matérias de “âmbito regional” sobre a qual incide o mesmo tipo de competência. Os órgãos de governo próprio da Região Autónoma, respetivas competências e regras fundamentais relativas ao seu funcionamento, bem como o modo de designação e o estatuto dos titulares desses órgãos (respetivamente, a natureza organizatória da norma estatutária deduzida dos arts. 226.º, 227.º e 231.º e o n.º 7 do art. 231.º da Constituição); Aspetos procedimentais inerentes à aprovação de atos jurídico-públicos autonómicos não remetidos pelo Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma para normas regimentais; Regras estruturantes de organização e funcionamento interno da Administração Regional, nela compreendida a administração financeira, fiscal e patrimonial.

A ausência ostensiva da previsão no Estatuto da Região Autónoma de uma dessas matérias envolve inconstitucionalidade por omissão, fundada em “défice estatutário” (GOMES CANOTILHO, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 778).

Por outro lado, a incursão ou penetração de lei estadual ou regional em matéria da reserva necessária de Estatuto implica, respetivamente, inconstitucionalidade formal e inconstitucionalidade orgânica.

A Constituição determina, igualmente, “numa lógica subtractiva”, a existência de matérias que, podendo, numa primeira leitura e em abstrato, figurar nos Estatutos como norma organizativa, acabam por ser necessariamente subtraídas do seu objeto e diferidas para a disciplina de outras categorias legais. Tal será, por exemplo, o caso das regras relativas à eleição dos deputados da Assembleia Legislativa Regional e o das Leis que regulam as relações financeiras entre a República e as Regiões Autónomas, as quais se integram na reserva de lei orgânica (respetivamente, alínea j) do art. 164.º e n.º 3 do art. 229.º conjugado com a alínea t) do art. 164.º da Constituição). E será, ainda, o caso da definição e regime dos bens do domínio público regional, que é regulado por Lei comum ou Decreto-Lei autorizado, de acordo com o disposto da alínea v) do n.º 1 do art. 165.º conjugado com o n.º 2 do art. 84.º da Constituição.

O problema dos “cavaleiros estatutários”: Pese o exposto, alguma ambiguidade constitucional não permite recortar com nitidez todo o objeto estatutário por natureza, registando-se a presença de disciplinas normativas nos Estatutos que nuns casos não integram matéria intrinsecamente estatutária e noutros suscitam sérias dúvidas sobre essa integração. O fenómeno da inclusão no Estatuto Político-Administrativo de matérias estranhas ou anódinas ao seu objeto e cujas normas se designam por “cavaleiros estatutários” é gerador de insegurança jurídica, na medida em que leva os órgãos regionais a reivindicar como direitos regionais, o conteúdo normativo desses preceitos.

A indulgência da Assembleia da República, catalisada pela influência desproporcionada dos pequenos ramos regionais dos dois principais partidos políticos, no que concerne à admissibilidade de “cavaleiros estatutários” propostos pela Assembleia Legislativa Regional no processo de revisão dos Estatutos, em associação com uma posição tolerante da justiça constitucional em relação à não inconstitucionalidade desses “cavaleiros”, foi de algum modo responsável por uma espúria incerteza jurídica que implicou nos anos mais recentes, sucessivas intervenções do mesmo Tribunal Constitucional e uma escusada tensão ente a República e as Regiões Autónomas.

Uma norma inserta no Estatuto da Região Autónoma que não diga respeito ao objeto estatutário por natureza mas sim a matérias do universo da legislação comum não reforçada, seria, no entendimento do Tribunal, qualificada “erradamente” pelo legislador como norma estatutária, encontrando-se “em excedência de estatuto” (Acórdão n.º 1/91)).

Embora uma parte da doutrina (onde nos incluímos), defenda a inconstitucionalidade destas normas parasitárias dos Estatutos Político-Administrativos, com fundamento em excesso ou desvio de forma, alguma doutrina discorda (RUI MEDEIROS, J. PEREIRA DA SILVA, ”Estatuto Político-Administrativo…”, 1999, p. 19; TIAGO DUARTE, “A Lei por detrás do Orçamento”, pp. 495 e seg.), tendo o Tribunal invocado a “fluidez das fontes” para as não considerar inconstitucionais (Acórdão n.º 460/99).

Adverte, contudo, o mesmo Tribunal para o facto de essas normas não possuírem o valor normativo próprio dos Estatutos (Acórdãos n.º 1/91 e n.º 162/99), pelo que serão inaptas para determinar a ilegalidade ou a inconstitucionalidade formal de normas não estatutárias que as contrariem ou derroguem. Daqui resultaria para o legislador não estatutário competente em razão da matéria, a possibilidade de vir a contrariar essas disposições normativas ou proceder à sua revogação (Acórdão n.º 460/99).

Mais recentemente, o Tribunal Constitucional português entrou em contradição com a sua jurisprudência anterior (C. BLANCO DE MORAIS, 2012, 268).

O Acórdão nº 403/2009, que escrutinou a terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, julgou a inconstitucionalidade de uma norma intrusa com fundamento em excesso de Estatuto, nos seguintes termos: “A Assembleia da República tem competência para aprovar o Estatuto Político‑Administrativo da Região [artigo 161º, alínea b), da Constituição] e tem competência exclusiva para aprovar o regime de uso dos símbolos nacionais [artigo 164º, alínea s)]. Mas o que não pode fazer é impor, sob a forma de Estatuto, o uso de símbolos regionais, nas instalações próprias dos órgãos de soberania (ou seja fora do “âmbito regional” de um ponto de vista institucional), na medida em que tal exclui o seu poder de regular, com exclusividade, o uso dos símbolos nacionais, nomeadamente quanto a saber quando deve e se deve ser hasteada sozinha ou acompanhada de outros símbolos, livre de qualquer iniciativa das Regiões.”

A par de outros argumentos laterais e de alguma fundamentação “simbológico-soberanista” extra ordinem, o Tribunal invocou uma razão de “forma”: A Assembleia da República (…) o que não pode fazer é impor, sob a forma de Estatuto, o uso de símbolos regionais, nas instalações próprias dos órgãos de soberania”já que tal a precludiria de regular com exclusividade o uso desses símbolos”. Ora, se isso corresponde ao que sempre defendemos, já não corresponde ao que o Tribunal Constitucional até então defendeu em nome da “fluidez das fontes” , dado que nada impediria o Parlamento de regular com exclusividade essa matéria, derrogando o cavaleiro estatutário através de lei comum vertente sobre a matéria.

Não interessará aqui se o Tribunal alterou a sua anterior posição ou se se tratou, antes, de uma decisão furtiva e casuística, preparando-se o mesmo órgão para regressar à posição anterior quando tal lhe seja conveniente. O facto é que esta divergência (não assumida) de orientações jurisprudenciais não pode ser abandonada a opções futuras ditadas pela tópica, impondo-se futuramente que a Lei do Tribunal Constitucional discipline em termos uniformes a conduta, algo incerta, do Tribunal sobre esta matéria…

Diversa da situação anterior é aquela que tem lugar quando normas do Estatuto da Região Autónoma vertem sobre matérias integradas na reserva de outras leis reforçadas pelo procedimento, como é o caso da reserva de lei orgânica. Surgem, então “cavaleiros estatutários de lei reforçada”.

Neste caso, o Estatuto propõe-se reger uma matéria que deve ser, nos termos constitucionais, disciplinada por lei cujo processo constitucional de formação é distinto do procedimento produtivo do Estatuto. Veja-se, à partida, o caso das Leis Orgânicas que, a par de uma forma própria, são aprovadas em votação final global pela maioria absoluta dos deputados efetivos do Parlamento, afinal uma maioria mais exigente do que a maioria simples, estipulada para a aprovação final global dos Estatutos. E são ainda sujeitas a veto qualificado do Presidente da República e a especialidades no controlo preventivo que não se aplicam aos Estatutos das Regiões Autónomas.

Entende o Tribunal Constitucional (Acórdão nº 402/2008) que no caso vertente haveria insuficiência formal do Estatuto já que este ostentaria uma menor rigidez do que a Lei Orgânica. Não se afigura um entendimento correto.

O Estatuto é uma lei muito mais rígida do que a Lei Orgânica devido à reserva de iniciativa estatutária atribuída à Assembleia Legislativa Regional e da qual deriva o facto de Estatutos, como o da Região Autónoma da Madeira, continuarem imunes a qualquer revisão (há mais de doze anos) por falta de iniciativa, pese o facto de algumas das suas normas terem já caducado e de outras serem supervenientemente inconstitucionais por força das diversas alterações à Lei Fundamental entretanto ocorridas.

Não é a maioria absoluta atribuída às Leis Orgânicas (colocada ao alcance de diversas maiorias governativas constituídas desde 1989) que lhes atribui maior resistência à revogação do que os Estatutos. A insuficiência de forma radica, sim, no facto de o procedimento da Lei estatutária não acolher alguns trâmites especiais e agravados que a Constituição fixa à Lei Orgânica. Verifica-se, contudo, que essa insuficiência nada tem a ver com uma menor rigidez do Estatuto, a qual, dependendo de outras razões de forma que se projetam para além das maiorias de aprovação final, não tem efetivamente lugar.

Não podendo o Estatuto, como Lei parlamentar reforçada de hierarquia superior, ser ilegal por violação de Lei Orgânica (porque é ele próprio padrão de ilegalidade de todas as restantes leis do ordenamento), ele enfermará, contudo, de inconstitucionalidade formal, por regular matéria reservada à Lei Orgânica, através de normas cujo processo de formação é distinto do iter formativo desta categoria legal constante do nº 5 do art. 168º da Constituição.

O Tribunal Constitucional tem sido consequente no julgamento de inconstitucionalidade destes cavaleiros estatutários de Lei reforçada pelo procedimento. Foi nomeadamente o caso: Do regime das finanças das Regiões Autónomas (Acórdãos n.º 567/2004 e n.º 581/2007), em que uma norma estatutária que dispôs sobre esta matéria invadiu um domínio da reserva de Lei Orgânica; Da atribuição a lei regional por norma aprovada na terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, do poder de «regulação do exercício da atividade dos órgãos de comunicação social», matéria inscrita na reserva de lei da Assembleia da República e sujeita a aprovação por maioria de dois terços (Acórdão nº 402/2008) e da disciplina na terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo dos Açores de matéria própria do regime do referendo regional, tendo-se penetrado indevidamente na reserva material de lei orgânica que deve regular essa matéria (Acórdão nº 402/2008).

Alcance e limites do poder normativo estatutário no âmbito das relações Estado – Regiões Autónomas: remissões legislativas, regulação de interesses não regionais e reserva interna de lei regional: Outro tipo de defeito que ocorre com normas estatutárias reside no facto de as mesmas, ao invés densificarem uma matéria necessariamente integrada na reserva de Estatuto, remetem a sua regulação para outros atos legislativos de valor não estatutário.

Trata-se de uma realidade que ocorre com o estatuto dos titulares de órgãos regionais, o qual, de acordo com o n.º 7 do art. 229.º da Constituição, deve ser regulado no Estatuto Político-Administrativo, mas que as normas estatutárias remetem para diploma estadual e até para diploma regional, sem sequer disciplinarem os elementos fundamentais desse regime.

No caso de remissão para atos legislativos estaduais, nomeadamente para Lei parlamentar, embora seja defensável a inconstitucionalidade da remissão, pois ela permite que uma Lei geral de procedimento comum regule uma matéria diferida pela Constituição para lei reforçada estatutária (o qual pressupõe uma reserva de iniciativa do Parlamento Regional), julga-se dever prevalecer a interpretação, não inconstitucional, que um reenvio receptício estatutário para lei de órgão competente limita-se a tornar estatutária uma disciplina comum para certo efeito. Na verdade, a norma estatutária que recebe no seu objecto um regime comum foi aprovada através do procedimento agravado previsto para a elaboração dos Estatutos. Não se trata, contudo, de uma remissão recomendável, em razão do tipo de inseguranças que cria em termos de controlo de validade normativa.

A mesma solução, algo benigna, já não procede no que concerne a remissões ou autorizações para ato legislativo regional. O estatuto dos titulares de cargos políticos (regulado, em termos gerais, por lei comum, de acordo com a alínea m) do art. 164.º da Constituição, e a nível autonómico por lei estatutária, de acordo com o n.º 7 do art. 231.º da mesma lei fundamental) integra a reserva absoluta de competência da Assembleia da República.

Será pois inconstitucional, por desvio de poder, uma norma estatutária que cometa a órgão incompetente, como a Assembleia Legislativa da Região Autónoma, a faculdade de legislar inovatoriamente ou até de dispor sobre o conteúdo político (de densidade subprimária) de uma matéria atribuída ao poder exclusivo do Parlamento da República (cfr., neste sentido, o Acórdão n.º 637/95, que julgou a inconstitucionalidade do art. 28.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira).

Para além destas matérias, consideramos, igualmente, que o Estatuto Político-Administrativo não está autorizado a suprimir poderes dos órgãos de soberania e outros órgãos constitucionais do Estado ou a “limitar esses poderes para além do que decorre do mandato constitucional relativo a essas limitações”.

Não pode, por exemplo, condicionar os poderes dos Representantes da República que, como órgãos estaduais vicariantes do Presidente da República na Região (ou seus representantes indiretos), devem ter o seu estatuto definido na Constituição e em lei da República de conteúdo uniforme para as duas Regiões Autónomas, atentos os interesses unitários que protagonizam.

Não pode, igualmente, condicionar a administração estadual periférica cujo funcionamento e competências dependem em exclusivo do Governo da República.

Não pode, finalmente, imprimir “valor reforçado” a leis regionais (criando inovatoriamente para estas maiorias qualificadas de aprovação (assim, JORGE MIRANDA, “Manual de Direito constitucional”, V, 2011, pp. 299 e seg.), reservas de iniciativa ou leis-pressuposto de outras), já que esse valor normativo constitui uma reserva da Constituição da República que, nos termos do n.º 3 do art. 112.º, cria uma tipicidade de lei reforçada fundada, exclusivamente, nos parâmetros por ela ditados.

Não podem ainda os Estatutos fixar cláusulas inovatórias que limitem os poderes estaduais que não decorram da Constituição.

Por último, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma pode fixar o âmbito material da reserva de lei regional, subtraindo-o à regulamentação administrativa, embora o Tribunal Constitucional (Acórdão nº 182/2012) entenda que a lei que consome essa reserva não tenha de ser “absolutamente exaustiva na regulamentação”, havendo “naturalmente que deixar todo um necessário conjunto de pormenores para concretização a fazer por regulamento”. Existe, aqui em sede de obter dictum, o reconhecimento, abstrato, de uma reserva regulamentar regional de execução, a qual o mesmo Tribunal não reconhece no universo das relações normativas entre os órgãos de soberania.

Hierarquia e rigidez: “Hierarquia” e “rigidez” são na Lei estatutária dois atributos complementares, mas relativamente autónomos.

A “hierarquia”, formal e material, deriva da “parametricidade erga omnes” do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma (alíneas c) e d) do n.º 1 do art. 281.º da Constituição), a qual lhe permite vincular materialmente, no estrito objeto estatutário, qualquer outra lei ordinária do ordenamento português, mesmo reforçada. É esta singular supra-ordenação expressa numa norma constitucional de reconhecimento implícito desta hierarquia que permite extrair das normas estatutárias, não apenas uma superioridade material, mas igualmente uma hierarquia formal que lhe permite, em tese, revogar normas legais que se insiram no âmbito do seu objeto necessário, seja como disposições sobreponíveis, seja como disposições subordinadas.

Esse valor normativo do Estatuto Político-Administrativo foi reconhecido já em diversos arestos do Tribunal Constitucional. A título de exemplo, o Acórdão nº 187/2012, qualifica o Estatuto como “a lei básica da região (…) e acrescenta que as normas “que integram esta lei básica (…) detêm, pelo lugar, hierárquico e funcional, que a Constituição lhes atribui (….) legitimidade bastante para serem a primeira expressão da autonomia político-legislativa da região (…)”.

Quanto à rigidez, esta destina-se, nomeadamente, a garantir o valor hierárquico, impedindo a sua subversão através de uma hipotética revogação das leis estatutárias por parte de outras leis parlamentares sucessivas, de caráter comum. Essa mesma rigidez é, nos termos do art. 226.º da Constituição, consequência de dois tipos de agravamento procedimental, um de ordem geral (envolve todas as normas do Estatuto) e o outro de natureza parcial (abarca, apenas, as normas relativas a algumas matérias específicas).

O “agravamento produtivo geral”, que assume caráter principal, concretiza-se numa reserva de iniciativa das Assembleias Legislativas Regionais, carente de qualquer condicionamento temporal, realidade que deposita integralmente a escolha do momento da alteração estatutária, no domínio do poder autonómico. Este trâmite agravado de ordem geral conecta-se procedimentalmente com outro de natureza “secundária e confirmativa” do primeiro: trata-se um “parecer obrigatório” não vinculativo, produzido pelas Assembleia Legislativa Regional, o qual terá lugar na eventualidade de a Assembleia da República, como órgão competente para a aprovação da Lei estatutária, rejeitar o projeto deliberado por aqueles órgãos autonómicos, ou introduzir-lhe alterações.

Existe, finalmente, um “agravamento produtivo especial”, enunciado na alínea f) do n.º 6 do art. 168.º das Constituição, relativo às normas estatutárias das Regiões Autónomas que “enunciem as matérias que integram o respetivo poder legislativo”. Trata-se, na essência, da definição dos domínios materiais de âmbito regional, susceptíveis de serem regidos por atos legislativos regionais emitidos ao abrigo da competência comum dos entes territoriais. De acordo com o referido preceito, essas normas carecem de ser aprovadas, na especialidade, “pelo voto favorável de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções”. Uma maioria quase tão exigente como a requerida para a revisão constitucional.

Importa, contudo, advertir para o fato de que pese este trâmite agravado na votação na especialidade, a Lei estatutária carece ser aprovada pela Assembleia da República em votação final global apenas pelo voto da maioria simples dos deputados que constituam o número legal de membros, tal como sucede com a maioria das leis ordinárias, nos termos do n.º 3 do art.º 116º da Constituição.

Assim, o Estatuto Político-Administrativo, como efeito da sua hierarquia formal e material, “é uma lei duplamente reforçada”, nos termos do n.º 3 do art. 112.º.

No plano procedimental, a “natureza reforçada” da norma estatutária resulta de um “concerto pluripessoal e desigual de vontades” o qual permite, por um lado, à iniciativa autonómica conferir aos parlamentos regionais a possibilidade de marcarem o tempo de revisão e definirem o âmbito das matérias por ela abrangidas e, por outro, outorgar ao poder aprovatório do Parlamento nacional, a última palavra sobre a configuração normativa de uma lei que se repercute sobre os interesses soberanos do Estado. O expressivo poder dado a cada um dos protagonistas institucionais faz supor a existência de “acordos políticos” de revisão, prévios à génese normativa, realidade que confere tendencialmente à lei estatutária um caráter politicamente “pactuado” ou “consociativo”.

Se a inércia dos poderes regionais é geradora de uma expressiva rigidez e durabilidade destas leis, a definição do âmbito material das competências legislativas regionais reclama, igualmente, um assentimento larguíssimo dos deputados da Assembleia da República portadora de uma força passiva de dureza equiparável.

Daí que o sentido da reserva heterónoma de iniciativa legislativa convoque no n.º 3 do art. 112.º da Constituição o critério residual de reforço das leis que concerne ao respeito exigido por parte de outras leis na sua dimensão passiva como fundamento da atribuição desse valor reforçado. Não podem, deste modo, atos produzidos sem a reserva de iniciativa revogar as normas estatutárias ou penetrar, sequer, na reserva necessária de Estatuto.

No plano da parametricidade material, a Lei estatutária, em razão da vinculatividade “erga omnes” das suas normas legais relativamente às demais no âmbito de certas matérias, a qual é nomeadamente imposta pelas alíneas b) e c) do n.º 1 do art. 281.º.

Bibliog.: MORAIS Carlos Blanco de, “Que Reformas para a Justiça Constitucional Portuguesa”, in AAVV. “Perspectivas de reforma da Justiça Constitucional em Portugal e no Brasil”, Coord. de RAMOS, Elival e MORAIS, Carlos Blanco de, Coimbra, 2012; MIRANDA, Jorge, “Manual de Direito constitucional”, V, Coimbra, 2011; CANOTILHO, Gomes, “Direito Constitucional e teoria da Constituição”, Coimbra, 2003; MEDEIROS, Rui e SILVA, J. Pereira da, “Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, anotado”, Cascais, 1999; DUARTE, Tiago, “A Lei por detrás do Orçamento”, dissertação de doutoramento (policopiada), Lisboa, 2004.

Carlos Blanco de Morais

(atualizado a 03.08.2016)