governo regional

O Governo Regional (GR) exerce, relativamente à Região Autónoma (RA), funções semelhantes às que o Governo da República (GRe) desempenha em termos nacionais: o GR é o órgão de condução da política geral da RA e o órgão superior da Administração Pública da RA.

No entanto, ao invés do GRe, o GR não é um órgão de soberania, não possui competência decisória no plano intencional, nem goza de poder legislativo: o GR exerce apenas poderes administrativos e participa no exercício da função política no âmbito do seu relacionamento com a Assembleia Legislativa (AL) da RA e, num plano diferente, com os órgãos de soberania.

O GR é nomeado pelo Representante da República (RRe), segundo dois diferentes momentos:

– num primeiro momento, o RRe, tendo em conta os resultados eleitorais, nomeia o Presidente do GR (Constituição da República Portuguesa [CRP], artigo 231.º, n.º 3, 2.ª parte);

– num segundo momento, o Presidente do GR apresenta ao RRe a proposta dos nomes dos restantes membros do GR e, se estiver de acordo, aquele procede à respetiva nomeação.

Não basta, porém, a legitimidade proveniente do RRe para o GR da Região Autónoma da Madeira (RAM) adquirir a plenitude do exercício dos respetivos poderes: até ver apreciado e aprovado o seu programa de governo pela respetiva AL, o GR assume a natureza de mero governo de gestão, limitando-se à prática dos atos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos.

Tal como sucede ao nível da República, só a intervenção do órgão parlamentar confere “maioridade” decisória ao GR, sem prejuízo de, por efeito do Estatuto Político-Administrativo da RAM, se exigir a expressa aprovação parlamentar do programa do GR.

No que respeita à estrutura e organização interna do GR, por força da competência exclusiva conferida pelo artigo 231.º, n.º 6, da CRP ao GR, em matéria de organização e funcionamento, o RRe adquiriu um importante meio de intervenção decisória: sem a concordância do RRe, atendendo ao seu veto político absolutíssimo, torna-se hoje impossível o Presidente do GR definir a organização e o funcionamento deste órgão.

Tendo o GR como membros essenciais o presidente do governo e os secretários regionais, podem também existir, sem revestir caráter necessário, um ou mais vice-presidentes do GR e subsecretários regionais. Sendo todos nomeados pelo RRe, sob proposta do presidente do GR, torna-se inevitável que os membros do governo tenham a confiança política do presidente do GR, registando-se que a perda dessa confiança determina uma imediata proposta de exoneração que, todavia, se encontra dependente de aceitação do RRe.

Também por essa via, o RRe pode desempenhar um papel ativo na composição do GR, não se podendo excluir que, perante a recusa do RRe em aceitar a exoneração de um membro do GR proposta pelo seu presidente, apenas reste ao presidente do GR apresentar a demissão do seu governo.

Num outro sentido, verifica-se que o GR é, tal como o GRe, um órgão complexo:

– o GR funciona individualmente, isto é, através de cada um dos seus membros – presidente do governo e cada um dos secretários regionais que o integram;

– o GR também funciona e delibera em termos colegiais, agindo através do designado Conselho do GR.

A dissolução da AL pelo Presidente da República determina, automaticamente, a demissão do GR (artigo 234.º, n.º 2, da CRP), mantendo-se o órgão, no entanto, a exercer funções a título de governo de gestão.

Deve ainda referir-se que o Estatuto Político-Administrativo da RAM, visando integrar os espaços normativos deixados pela CRP sem regulação no que diz respeito à definição de regras sobre o GR e os seus membros, resolveu, em termos gerais, acolher as linhas jurídicas do regime aplicável ao GRe e aos seus membros, designadamente nos seguintes domínios:

– responsabilidade política parlamentar e causas de demissão do GR;

– estatuto dos membros do GR;

– funcionamento do GR.

Num ponto importante, porém, existe uma significativa diferença de regime: o artigo 63.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM, ao contrário do estabelecido pela Constituição face ao GRe, exige a aprovação do programa de governo para que o respetivo GR, deixando de ser governo de gestão, passe a exercer a plenitude de funções; sem essa aprovação expressa do seu programa pela AL, o governo não chega a ter uma capacidade plena, devendo entender-se que se encontra demitido.

Competência

O GR goza, nos termos da CRP, de dois diferentes tipos de competência:

– por um lado, o GR, enquanto órgão de governo próprio da RA (artigo 231.º, n.º 1, da CRP), possui competência visando a prossecução das atribuições ou interesses próprios da pessoa coletiva territorial correspondente à RA em que se encontra inserido;

– por outro lado, o GR pode também exercer competência que lhe seja delegada pelo GRe (artigo 229.º, n.º 4, da CRP), tornando-se, por essa via, órgão indireto ou secundário da República, pois prosseguirá interesses da pessoa coletiva Estado.

Pode dizer-se, atendendo ao exposto, que o GR se encontra investido de uma dupla função constitucional: é órgão próprio da RA e pode ainda, por via de delegação de poderes, tornar-se órgão delegado do Estado.

Observemos, separadamente, cada uma destas situações.

O GR como órgão próprio da RA

Como órgão de governo próprio da RA, o GR tem poderes cuja origem tem quatro distintas fontes:

– poderes que resultam direta e imediatamente da Constituição;

– poderes cuja fonte radica no Estatuto Político-Administrativo da RAM;

– poderes emergentes de outras leis da República e ainda de decretos-leis;

– poderes outorgados por decretos legislativos regionais.

Numa análise material dos seus poderes, verifica-se que o GR possui uma dupla competência:

– o GR é titular de uma competência de natureza política, a qual se expressa nos seguintes termos:

* elaboração e apresentação do seu programa de governo junto da AL;

* decisão sobre a apresentação de uma moção de confiança à AL;

* condução da política geral da RA;

* apresentação, junto da AL, de propostas de decretos legislativos regionais e antepropostas de lei;

* exercício dos poderes de participação na definição ou execução das políticas setoriais integrantes da competência do Estado e, em termos gerais, garantir a audição geral da RA em matérias que lhe digam respeito e sejam da competência dos órgãos de soberania;

* participação nas negociações internacionais levadas a cabo pelo Estado sobre assuntos que, dentro ou fora da UE, diretamente digam respeito à RA;

* intervenção internacional de cooperação inter-regional;

– o GR é igualmente titular de uma ampla competência administrativa, a qual se materializa nas seguintes principais faculdades:

* exercício de poder executivo;

* administração do património da Região e as suas receitas fiscais;

* emanação de regulamentos de execução da legislação regional, em concorrência com a AL, e, agora em termos reservados ou exclusivos, do regulamento definidor da organização e do funcionamento do GR;

* celebração de atos e contratos em que a RA tenha interesse;

* exercício de poderes de intervenção intra-administrativa sobre as diversas estruturas da Administração Pública regional – poder de direção sobre a Administração direta regional, poder de superintendência sobre a Administração indireta regional e poder de tutela sobre a Administração autónoma regional;

* prática de todos os atos relativos aos funcionários e agentes da Administração Pública da RA;

* apresentação das contas da Região à AL.

Merece especial referência que, nos termos do artigo 7.º, n.º 2, o Estatuto Político-Administrativo da RAM tenha criado a favor do GR uma competência reservada para a execução dos atos legislativos no território da RA. Significa isto, desde logo, o seguinte:

– salvo no que diz respeito à regulamentação das leis da República que não reservam para si o poder regulamentar, a AL encontra-se excluída da execução (normativa ou não normativa) de todos os atos legislativos na RA: o GR tem o monopólio estatutário de uma tal competência administrativa;

– a AL poderá apreciar os atos de execução das leis adotados pelo GR, incluindo as suas omissões; nunca poderá, no entanto, sob pena de violação do Estatuto, revogar os atos praticados ou substituir-se ao GR na sua emanação ou modificação, sem prejuízo de poder aprovar recomendações dirigidas ao próprio governo, nesse preciso sentido, além de também poder introduzir alterações aos decretos legislativos regionais que, por arrastamento, determinem uma superveniente invalidade ou caducidade dos atos de execução do GR até aí vigentes.

Note-se que o preceito em causa pode não estar isento de gerar conflitos normativos face a outras leis da República que determinem competir a uma diferente estrutura decisória a execução das suas normas no território da RAM, tal como sucederá, por exemplo, face a certas autoridades administrativas independentes dotadas de poderes de regulação setorial e que, por essa via, fazem uma execução direta de atos legislativos.

O GR como delegado do GRe

A supressão dos poderes de coordenação e de superintendência que inicialmente estavam confiados ao Ministro da República, permitindo uma articulação entre as estruturas da Administração do Estado e as estruturas da Administração das regiões autónomas, se, por um lado, deixou o RRe confinado a um papel essencialmente político, a verdade é que, por outro lado, deixou em aberto o relacionamento entre as duas Administrações: a um regime de articulação centrando no Ministro da República sucedeu um regime de cooperação voluntária entre o GRe e os GRs (artigo 229.º, n.º 4).

Esse regime de cooperação administrativa, marginalizando completamente o RRe, obedece às seguintes diretivas constitucionais (artigo 229.º, n.º 4):

– trata-se de um regime voluntário e exclusivamente centrado numa articulação direta entre o GRe e o GR de cada uma das RAs;

– essa cooperação pode envolver delegação de competências entre o GRe e o GR, sendo legítimo extrair duas ilações:

* a delegação não é a única forma de cooperação permitida pela Constituição;

* se a Constituição exemplifica com a delegação, significa que, neste âmbito, não é legítima a transferência de atribuições para a esfera da RA: a ideia de delegação visa sublinhar que os poderes de raiz pertencem ao GRe que, a todo o momento, pode fazer regressar a si o exclusivo do respetivo exercício;

* qualquer forma de cooperação obriga à transferência dos correspondentes meios financeiros;

* a cooperação impõe a existência de mecanismos de fiscalização que, pela natureza das coisas, não podem ser do GR face ao GRe; antes deparamos com uma habilitação de exercício de poderes de fiscalização do GRe sobre este tipo de atividade desenvolvida pelo GR.

Centremos a nossa atenção, unicamente, na possibilidade de delegação de poderes pelo GRe no GR. A delegação de competência do GRe no GR mostrou-se passível de ter por objeto parte daquelas faculdades que eram, antes das revisões constitucionais de 1997 e 2004, integrantes da competência administrativa do Ministro da República.

Com efeito, se excetuarmos os poderes de coordenação da atividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da RA que, pela sua natureza se mostraram indelegáveis no GR, passando a integrar a esfera decisória de cada departamento ministerial do GRe, verifica-se que a delegação de poderes a que se refere o artigo 229.º, n.º 4, da CRP podia ter como objeto:

– os poderes de superintendência da função administrativa exercida pelo Estado na RA;

– os poderes de coordenação entre a atividade exercida pelo Estado na RA e a atividade exercida pela própria Região.

Relativamente a qualquer destas matérias, o GRe encontra-se habilitado a, por via de acordo com o GR, delegar neste a prática dos respetivos atos: trata-se de uma delegação intersubjetiva.

A transformação do GR em órgão delegado do GRe no exercício de competências que pertencem de raiz a este último, segundo os termos da habilitação constitucional emergente do artigo 229.º, n.º 4, comporta uma alteração substancial do normal relacionamento entre tais órgãos constitucionais:

– o GRe, enquanto delegante, pode orientar o modo como o GR, na qualidade de órgão delegado, exerce a competência delegada, definindo instruções genéricas e diretivas; se é certo que o artigo 229.º, nº 4, conferiu ao órgão delegado o poder de acordar na existência da delegação, a verdade é que, depois de a delegação estar efetuada, o órgão delegado não pode renunciar ao exercício da competência, nem furtar-se ao cumprimento das orientações do delegante;

– tanto mais que, possuindo o delegante poderes de fiscalização sobre o modo como o delegado exerce os poderes delegados – possibilidade essa, aliás, expressamente reconhecida no artigo 229.º, n.º 4, in fine –, o GRe pode sempre controlar o exercício dos poderes delegados no GR;

– mais: o GRe, exercendo as funções de delegante, pode, a qualquer momento, revogar a delegação de poderes, chamando a si o exercício em exclusivo dos poderes delegados, tal como pode revogar os atos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação de poderes.

Observa-se aqui, por conseguinte, o surgimento de uma relação de delegação entre os órgãos envolvidos, a qual confere poderes de supremacia ao GRe sobre o GR que, neste domínio circunscrito, passa a ficar numa certa dependência do delegante

A referida modificação do estatuto do GR, enquanto órgão delegado do GRe ao abrigo da delegação intersubjetiva prevista no artigo 229.º, nº. 4, permite registar que se opera aqui uma transformação da natureza do GR: no âmbito do exercício destes poderes delegados, o GR transforma-se em órgão indireto ou secundário do Estado.

Significa isto que o GR se torna, no domínio do exercício dos poderes delegados ao abrigo do artigo 229.º, n.º 4, em órgão da República de âmbito local.

Pode afirmar-se que o GR assume uma dupla função: é órgão da RA e, no âmbito dos poderes delegados pelo GRe, surge com órgão indireto do Estado, funcionando, neste último contexto, como verdadeiro órgão (delegado) da República.

Trata-se de um desdobramento funcional que, além dos já referidos efeitos no âmbito da relação de delegação que se estabelece entre delegante e delegado, tem consequências de regime assinaláveis:

– os danos produzidos pelo GR como órgão delegado, uma vez que estamos diante de um órgão da República, são imputados ao Estado e não à RA, sem prejuízo de eventual direito de regresso sobre os titulares envolvidos;

– a atividade administrativa desenvolvida pelo GR como delegado do GRe, transformando-o em órgão da República, encontra-se sujeita a fiscalização política pela Assembleia da República (e não pela AL da RA).

Sistema de governo

A leitura da Constituição permite apurar quatro elementos centrais para a caracterização do sistema de governo da RA:

– o GR é formado tendo em consideração a composição parlamentar (artigo 231.º, n.º 2, 2.ª parte);

– o GR é politicamente responsável perante a AL da RA (artigo 231.º, n.º 2, 1.ª parte);

– o GR toma posse perante a AL da RA (artigo 231.º, n.º 5);

– não há qualquer previsão ou indício de responsabilidade política do presidente do GR perante o RRe.

O sistema de GR apresenta-se, atendendo ao texto da Constituição “oficial”, como um típico sistema parlamentar.

Sucede, porém, que a observação da realidade regional até ao ano de 2015, e tomando agora em consideração uma normatividade não escrita, nos diz o seguinte:

– as eleições para a AL da RA deixaram de ser um genuíno processo de escolha de deputados para se tornarem, na realidade, um mecanismo plebiscitário da Administração cessante e de escolha do presidente do GR: não é o chefe do GR que resulta da maioria parlamentar, antes é a maioria parlamentar que surge por arrastamento da escolha pelo eleitorado do presidente do GR;

– o presidente do GR ganha verdadeira legitimidade democrática direta, assistindo-se a uma inversão do grau de legitimidade representativa no binómio parlamento / executivo: a AL acaba por ter uma legitimidade política debilitada para controlar ou fiscalizar um presidente do GR que tem a plenitude da legitimidade política;

– a existência de uma maioria parlamentar absoluta de um único partido político e a circunstância de se verificar uma união pessoal entre o líder regional do partido maioritário e o presidente do GR levam ao ascendente total do GR sobre a AL e suspendem a eficácia de qualquer controlo político parlamentar sobre o executivo.

O sistema de GR evoluiu, deste modo, de um parlamentarismo para um presidencialismo de primeiro-ministro: o presidente do GR é o verdadeiro eixo central da vida política e governativa das regiões autónomas.

Regista-se aqui uma aproximação entre o sistema de governo vigente nas RAs e o sistema de governo da República, ambos partindo de um modelo parlamentar resultante da normatividade escrita e acabando, à luz da Constituição “não oficial”, num sistema de presidencialismo de primeiro-ministro.

Existem, porém, duas significativas diferenças que permitem separar o sistema de governo das RAs do sistema de governo da República:

– o presidencialismo de primeiro-ministro do sistema de governo das RAs é anterior a idêntico fenómeno ao nível da República: na RAM, os governos regionais tiveram na sua base, durante mais de 35 anos – entre a década de 80 do séc. XX e os primeiros anos do séc. XXI –, maiorias absolutas monopartidárias, lideradas por uma mesma pessoa;

– a legitimidade política do primeiro-ministro da República encontra limite na legitimidade democrática direta do Presidente da República, registando-se, em sentido contrário, que a legitimidade política do presidente do GR não encontra idêntica força limitativa na legitimidade do RRe.

Bibliog.: impressa: AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, I, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006; CANOTILHO, Gomes, e MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, II, 4.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2010; MIRANDA, Jorge, e MEDEIROS, Rui, Constituição Portuguesa Anotada, III, Coimbra, Coimbra Editora, 2007; OTERO, Paulo, Direito Constitucional Português, II, Coimbra, Almedina, 2010; Id., Sistema de Governo e Controlo da Actividade Regional: Vantagens e Defeitos das Soluções em Vigor, in Direito e Justiça, vol. X, tomo 1.º, 1996.

Paulo Otero

(atualizado a 10.12.2015)