instituto público regional

Um instituto público é uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criado para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva, como uma região autónoma, e é regido pela Lei‑Quadro dos Institutos Públicos, lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro. A Lei-Quadro prevê adaptações necessárias para as regiões autónomas, contudo a RAM ainda não publicou o regime específico, utilizando a lei geral para a regulação dos institutos públicos. Esta opção do legislador regional difere da que foi tomada na Região Autónoma dos Açores. Há um universo substancial de institutos públicos criados na RAM como acontece, v.g., com o Instituto de Emprego da Madeira, o Instituto do Vinho, Bordado e do Artesanato da Madeira, ou o Instituto de Desenvolvimento Regional da Madeira.

Palavras-chave: institutos públicos, Lei-Quadro dos Institutos Públicos, Região Autónoma dos Açores.

Um instituto público é uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva, como uma região autónoma. No passado, verificava-se alguma fluidez ou porosidade na densificação do conceito de instituto público, uma vez que não existia um regime jurídico que disciplinasse esta figura. Colocou‑se, por isso, frequentemente em causa a distinção entre Entidades Públicas Empresariais (EPE) e certos tipos de institutos públicos que desempenham uma função não puramente administrativa, stricto sensu, ou reguladora, mas antes prestacional ou de serviços públicos, como acontecia com os chamados estabelecimentos públicos e podia acontecer inclusivamente com certos serviços públicos personalizados.

Nesses casos, como reconheceu o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 140/2002, “há aí como que uma ‘continuidade’, em que a fronteira nem sempre será fácil de traçar.” Acrescenta o mesmo acórdão que, “determinante para a qualificação de cada entidade há de ser, não (ou não só) o ‘nome’ que a lei lhe dá, mas, em último termo, o seu efetivo regime jurídico, tal como resulta da normação legal, e o seu fim, bem como o seu modo organizatório e de gestão, que nesse regime se refletirão”.

Mais tarde, a Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro – Lei‑quadro dos Institutos Públicos – veio enquadrar os princípios e as normas por que se regem os institutos públicos. No entanto, e sem prejuízo do avanço que esta lei significou no plano jusadministrativo, acabou por não ser clarificada, de forma definitiva, a fronteira entre institutos públicos de natureza empresarial e institutos públicos de natureza administrativa apesar do esforço aplicado na distinção, no artigo 3.º, n.º 3 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, entre institutos públicos e entidades públicas empresariais (EPE) – que não se consideram abrangidas por tal regime, à semelhança do que acontece com as sociedades e as associações criadas como pessoas coletivas de direito privado (cf. artigo 3.º, n.º 4 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos) – e da identificação, na Lei, de traços comuns aos institutos públicos.

Por outro lado, alguns institutos públicos permanecem sujeitos a um regime especial, estando as suas normas e princípios estabelecidos por leis especiais e não pela Lei‑Quadro dos Institutos Públicos como acontece com as universidades e escolas de ensino superior politécnico, as instituições públicas de solidariedade especial, os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde ou as entidades administrativas independentes (cf. artigo 48.º, n.º 1 da Lei-Quadro). O artigo 2.º, n.º 2 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos determina que “é aplicável aos institutos públicos da Administração do Estado bem como aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional”.

Por opção do legislador regional, não foi, até 2015, editado um regime jurídico comum aos institutos públicos na Região Autónoma da Madeira, ao contrário do que sucedeu na Região Autónoma dos Açores, onde foi entretanto aprovada legislação própria que enquadra os institutos públicos regionais, como resulta do Decreto Legislativo Regional n.º 13/2007/A, de 5 de abril na redação resultante do Decreto Legislativo Regional n.º 13/2011/A, de 11 de maio.

Apesar de não existir, na Região Autónoma da Madeira, um regime específico aplicável aos institutos públicos de âmbito regional, o Decreto Legislativo Regional n.º 17/2007/M, de 12 de novembro, retificado pela Declaração de Retificação n.º 1/2008, de 4 de Janeiro, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração direta e indireta da Região Autónoma da Madeira, considera aplicável aos institutos públicos criados na região o regime previsto na Lei n.º 3/2004, com as adaptações constantes do seu Capítulo VIII (cf. o artigo 29.º, n.º 1, do citado decreto legislativo regional).

Consequentemente, na Região Autónoma da Madeira, os institutos públicos regem-se pelos princípios e regras previstos na Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro – alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, pelo Decreto-Lei n.º 105/2007, de 3 de Abril e pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro – sem prejuízo das especificidades e adaptações casuísticas que podem resultar do decreto legislativo regional que crie ou altere um específico instituto público de âmbito regional (cf. artigo 2.º, n.º 2 da Lei-Quadro) uma vez que, de acordo com o n.º 2 do artigo 29.º do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2007/M, os institutos públicos são criados através de decreto legislativo regional.

Assinalam-se, entre os princípios fundamentais aplicáveis aos institutos públicos e previstos na Lei‑Quadro dos Institutos Públicos – a qual, observe-se, não tem, à luz da Constituição, valor reforçado, apesar do seu nomen juris –, os princípios de gestão que deve respeitar (cf. artigo 5.º); o facto de cada instituto estar adstrito a um departamento ministerial (devendo entender-se que, no caso da Região Autónoma da Madeira, será uma secretaria regional) que dispõe de poderes de tutela e superintendência sobre o instituto (cf. artigos 41.º e 42.º); os fins que devem servir (cf. artigo 9.º); e a definição que deve constar do diploma que crie um instituto público (ainda que de âmbito regional) (cf. artigo 9.º, n.º 2).

No tocante ao modelo de organização, os institutos públicos devem ter, como órgão de direção, um conselho diretivo e, caso tenham autonomia administrativa e financeira, devem dispor de um fiscal único, podendo ainda ser prevista a existência de outros órgãos, nomeadamente de natureza consultiva. Há um universo substancial de institutos públicos criados na Região Autónoma da Madeira como acontece, por exemplo, com o Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM, o Instituto do Vinho, do Bordado e do Artesanato da Madeira, IP-RAM, ou o Instituto de Desenvolvimento Regional da Madeira, IDR, IP-RAM.

Observe-se que, à semelhança do que se passa com algumas empresas públicas regionais, um número significativo dos institutos públicos regionais faz parte do setor institucional da administração pública regional da Madeira, integrando o perímetro orçamental da Região Autónoma da Madeira.

Bibliog: OTERO, Paulo, “Institutos Públicos”, in José Pedro Fernandes (org.), Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume V, edição do autor, 1993, pp. 250 ss.; AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2006.

Nuno Cunha Rodrigues

(atualizado a 04.03.2016)