presidente do governo regional

15 Dec 2020 por "Paulo Otero"
Direito e Política História Política e Institucional

Configuração institucional

O presidente do Governo Regional é o chefe do órgão executivo da Região Autónoma que tem a seu cargo a condução da política regional e funciona como estrutura superior da administração pública regional, sendo em torno da sua pessoa que se forma, organiza e funciona todo o Governo Regional; nenhum outro membro do Governo Regional pode ser nomeado sem proposta do seu presidente, assim como todo o Governo Regional se considera demitido em caso de exoneração, morte ou impossibilidade física duradoura da pessoa do seu presidente.

O presidente do Governo Regional exerce, face à Região Autónoma, um papel semelhante àquele que, por força de uma normatividade constitucional não escrita ou não oficial, o primeiro-ministro da República possui face ao Governo da República e à condução da vida política do país: o presidente do Governo Regional é, jurídica e politicamente, o eixo central da vida política e governativa da Região Autónoma.

A progressiva transformação, no final do séc. XX e princípio do séc. XXI, das eleições para a Assembleia Legislativa num processo de escolha da individualidade que ia exercer as funções de presidente do Governo Regional, centrando-se a intervenção e a campanha dos principais partidos políticos em torno do candidato de cada partido a esse cargo, conferiam ao presidente do Governo Regional uma verdadeira legitimidade democrática direta. Daqui resultavam importantes efeitos políticos, tais como:

(i) Não era o presidente do Governo Regional que resultava da maioria parlamentar, antes a maioria parlamentar que surgia por arrastamento da escolha, pelo eleitorado, do candidato a presidente do Governo Regional; assim, os deputados da maioria deviam mais a sua eleição ao nome do candidato a presidente do Governo Regional do que este devia o seu cargo à escolha ou confiança política dos deputados da maioria parlamentar, o que significava que não estávamos diante de um presidente do Governo Regional resultante da maioria parlamentar, mas com uma maioria parlamentar do presidente do Governo Regional.

(ii) O presidente do Governo Regional adquiria uma legitimidade política que fazia inverter a relação clássica de responsabilidade política do executivo perante o parlamento: havia uma debilitação do papel fiscalizador da Assembleia Legislativa perante um presidente do Governo Regional que, tendo uma legitimidade democrática superior a cada deputado, funcionava como motivo determinante da existência de uma maioria parlamentar.

A circunstância de o presidente do Governo Regional ser, simultaneamente, o chefe do Governo e o líder da maioria parlamentar conferia à sua vontade política um ascendente sobre a atuação do executivo e um papel propulsor e determinante do sentido decisório da Assembleia Legislativa; em termos políticos, o presidente do Governo Regional pensava, o Governo e a Assembleia realizavam; o presidente do Governo Regional decidia, o Governo e a Assembleia executavam.

Por efeito do desenvolvimento informal de uma normatividade constitucional não oficial, emergente de uma prática reiterada que ganhou convicção de obrigatoriedade, apesar de contrária às normas escritas da Constituição oficial e do Estatuto Político-Administrativo oficial, o sistema de governo da Região Autónoma da Madeira funcionava centrado na figura do presidente do Governo Regional; o sistema de Governo parlamentar consagrado nas normas jurídicas escritas evoluíra e fora substituído por um presidencialismo de primeiro-ministro.

 

Nomeação

Compete ao Representante da República nomear o presidente do Governo Regional (CRP, art. 231.º, n.º 3), impondo o Estatuto Político-Administrativo da Madeira; no entanto, existem duas exigências meramente procedimentais (artigo 57.º, n.º 2): ouvir os partidos políticos representados na Assembleia Legislativa; ter em conta os resultados eleitorais.

Cumpridas essas exigências, o Representante da República goza, à luz do texto constitucional e estatutário, de discricionariedade na escolha do nome do presidente do Governo Regional, por aqui passando uma vertente da função de orientação política protagonizada pelo Representante da República.

Sucede, no entanto, que essa margem de liberdade de escolha pelo Representante da República do nome do presidente do Governo Regional a nomear, tal como resulta das normas escritas oficiais, pode ser esvaziada por uma normatividade constitucional e estatutária informal, não escrita ou não oficial.

Transformadas as eleições regionais num processo de escolha do candidato a presidente do Governo Regional, assistindo-se à edificação de um sistema de presidencialismo de primeiro-ministro, num cenário em que, nos primeiros 40 anos de vigência do sistema resultante da Revolução de 25 de abril de 1974, existiu um único partido político com maioria absoluta dos lugares parlamentares, a amplitude da margem de liberdade decisória do Representante da República ficava completamente reduzida se, após a eleição da Assembleia Legislativa da Região Autónoma, existisse um partido vencedor cujo líder se apresentasse ao eleitorado e fosse eleito como candidato a presidente do Governo Regional: o Representante da República quase se limitava a homologar o nome que lhe era proposto pelo partido maioritário.

Mostra-se particularmente controvertido saber se o Representante da República se encontrava obrigado a nomear o chefe do partido maioritário como presidente do Governo Regional: havia um costume regional nesse sentido, integrante da Constituição regional informal ou não oficial; a verdade, porém, é que a normatividade escrita e oficial não vinculava o Representante da República nomear como presidente do Governo Regional uma individualidade que careça da sua confiança política, podendo até nomear quem, sendo da sua confiança pessoal, não possua um apoio parlamentar explícito à partida.

Naturalmente que, não se verificando qualquer um dos referidos cenários políticos de uma maioria parlamentar absoluta, o Representante da República adquire, de facto, uma margem alargada de liberdade na escolha da individualidade a nomear como Presidente do Governo Regional, designadamente se se verificar uma das seguintes situações: (i) ausência de maioria parlamentar ou de entendimento parlamentar passível de sustentar um Governo Regional maioritário; (ii) formação de uma coligação pós-eleitoral que, apesar de minoritária, tenha um maior número de deputados do que o partido que, sendo o mais votado, apenas obteve uma maioria simples de lugares na Assembleia Legislativa; (iii) demissão do Governo durante a legislatura, sendo impossível ou inoportuna a dissolução da Assembleia Legislativa, isto sem que o presidente do Governo Regional cessante e objeto de eleição popular queira ou possa continuar a exercer as funções de presidente do Governo Regional; (iv) se, existindo maioria absoluta de um partido ou coligação parlamentar, o seu líder político for o próprio Representante da República, hipótese que reconduz o presidente do Governo Regional à posição de seu “lugar-tenente”.

Em qualquer caso, mesmo existindo maioria parlamentar absoluta a apoiar um nome indicado para ser nomeado presidente do Governo Regional, o Representante da República poderá condicionar essa nomeação à aceitação de compromissos políticos por parte da pessoa a nomear. Tal condicionamento do Representante da República pode incidir sobre o programa do Governo, o perfil dos membros do Governo e a própria distribuição das pastas – há aqui, a propósito da nomeação do presidente do Governo Regional, um espaço de possível exercício de uma função de orientação política a cargo do Representante da República.

Resta saber se o não uso de uma tal prerrogativa por parte do Representante da República ao longo de várias décadas não terá gerado um desuso ou um costume em sentido contrário.

Tal como o costume de índole constitucional, deve-se considerar a figura do presidente do Governo Regional indigitado, i.e., a situação jurídica informal de quem, tendo aceitado vir a assumir as funções de presidente do Governo Regional, foi encarregado pelo Representante da República de prosseguir uma, todas ou várias das seguintes tarefas: (i) tentar encontrar, se ainda não existir, uma solução governativa que disponha de maioria parlamentar, procedendo a diligências junto dos partidos com representação parlamentar; (ii) formar governo, recrutando um elenco de individualidades que aceitem integrar um Governo Regional por si chefiado, apresentando os nomes à consideração do Representante da República; (iii) começar a definir os traços essenciais das orientações políticas e das medidas a adotar ou a propor adotar pelo governo, isto é, elaborar o programa de governo a apresentar à Assembleia Legislativa.

São quatro os principais efeitos da nomeação do Presidente do Governo Regional: (i) A nomeação do presidente do Governo Regional faz começar a contar o prazo máximo de trinta dias para ser apresentado, junto da Assembleia Legislativa, o programa do governo; (ii) A nomeação envolve a exigência de posse, pois só a partir deste momento o presidente do Governo Regional inicia o exercício das suas funções; (iii) A nomeação determina, se o presidente do Governo Regional era deputado, a imediata suspensão do seu mandato parlamentar; (iv) A data da nomeação e da posse do novo presidente do Governo Regional corresponde à data da exoneração do anterior presidente, sendo também esse o momento de cessação de funções de todos os restantes membros do anterior Governo, garantindo-se sempre, deste modo, a continuidade dos serviços públicos regionais.

 

Competência

Tendo presente o quadro normativo de poderes conferidos ao presidente do Governo Regional, nos termos da Constituição e do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, mostra-se possível recortar o elenco das seguintes principais funções: (i) funções de gestação do governo; (ii) funções de direção política; (iii) funções de chefia administrativa; (iv) funções de representação governamental; (v) funções de controlo.

Observemos, muito sumariamente, cada uma destas funções constitucionais do presidente do Governo Regional.

Se o presidente do Governo Regional tem uma função geradora da formação do governo, sendo o seu progenitor junto do Representante da República e da Assembleia Legislativa, pode bem dizer-se que a primeira competência do presidente do Governo Regional se prende com a gestação do governo. Compete ao presidente do Governo Regional propor ao Representante da República os nomes dos restantes membros do Governo Regional, o que significa que, desde logo, lhe está atribuído um poder de organização intragovernamental, o qual que se configura nos seguintes termos:

(i) Se é verdade que o presidente do Governo Regional não pode nomear os membros do seu Governo, também é certo que o Representante da República se encontra sempre sujeito aos nomes propostos pelo presidente do Governo Regional; sem o acordo do Representante da República, o presidente do Governo Regional não consegue formar uma equipa governamental, mas sem proposta deste, o Representante da República não pode nomear membros do Governo Regional.

(ii) Deste modo, todos os membros do Governo Regional têm de merecer a confiança do presidente do Governo Regional, sem terem a oposição ou a desconfiança expressa do Representante da República.

(iii) Ao indicar os nomes, o presidente do Governo Regional tem a inerente competência para traçar a arquitetónica organizativa do Governo, definindo a designação, o número e as atribuições das secretarias e subsecretarias regionais e as suas formas de relacionamento.

(iv) Iguais poderes se têm de reconhecer ao presidente do Governo Regional num cenário de remodelação governamental, propondo ao Representante da República a exoneração dos membros do Governo Regional, substituindo-os por outros, mantendo ou alterando a respetiva arquitetónica governamental.

(v) Num âmbito mais circunscrito, verificando-se não existir a figura do vice-presidente do Governo Regional, o seu Presidente tem a faculdade de, em caso de ausência ou impedimento, designar o Secretário Regional que entender para o substituir.

Uma segunda função conferida ao presidente do Governo Regional diz respeito à direção política do Governo Regional, referindo o art. 73.º, n.º 1, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, a faculdade que tem de dirigir as reuniões do Governo Regional: ao presidente do Governo compete impulsionar, promover, predeterminar ou definir a política geral do Governo Regional, garantindo a sua execução por todos os secretários regionais; nenhuma política governamental escapa à intervenção do presidente do Governo Regional.

No âmbito do recorte da função de direção política do Governo Regional, acentuada pela transformação das eleições parlamentares num processo de legitimação político-democrática direta do presidente do Governo Regional, pode dizer-se que a competência do presidente do Governo Regional encontra as seguintes expressões:

(i) O presidente do Governo Regional tem um papel central na elaboração do conteúdo do programa de Governo a apresentar à Assembleia Legislativa; compete-lhe definir ou, pelo menos, expressar a sua concordância política integral com “as principais orientações políticas e medidas a adotar ou a propor nos diversos domínios da atividade governamental” (CRP, art. 188.º); nada pode ser incluído no programa do Governo Regional contra a vontade do seu Presidente.

(ii) Independentemente dessa manifestação de direção política, ao presidente do Governo compete dirigir a política geral do Governo Regional, o que significa o seguinte: (a) propor a determinação ou definição das linhas gerais da política regional ao Conselho do Governo Regional; (b) convocar e presidir ao Conselho do Governo Regional, dirigindo os seus trabalhos e orientando o seu sentido decisório coletivo; implementar as linhas gerais da política governamental e da sua execução, objeto de definição pelo Conselho do Governo Regional, dirigindo o funcionamento do Governo, coordenando e orientando a ação política de todos os seus restantes membros; (c) assinar os decretos regulamentares regionais e demais atos colegiais do Governo Regional, ou seja, todas as principais decisões normativas governamentais devem contar com a intervenção do presidente do Governo Regional.

(iii) ainda no contexto da direção política do Governo Regional, o seu Presidente goza do poder de propor ao Representante da República a exoneração e substituição de qualquer membro do governo, afastando os elementos não sintonizados com a linha política por si pretendida para o governo e, por essa via, controlando a intervenção do Conselho do Governo Regional na definição das linhas gerais da política regional.

(iv) a direção política a cargo do presidente do Governo Regional permite-lhe propor e, se necessário, forçar o Conselho do Governo Regional a deliberar sobre a apresentação de uma moção de confiança à Assembleia Legislativa, procurando obter um conforto ou uma clarificação parlamentar sobre o sentido das linhas políticas propostas ou já executadas pelo Governo Regional.

Naturalmente que a unidade do poder político gerada por uma maioria parlamentar fiel ao chefe do executivo, tal como sucedeu na Região Autónoma da Madeira nos últimos anos do séc. xx e primeiros do séc. xxi, reforça a centralidade decisória do presidente do Governo Regional. Em torno do presidente do Governo Regional encontravam-se aglutinados os principais poderes de decisão política regional. Neste sentido, o presidente do Governo Regional impulsionava e dirigia a ação do Governo e, sendo líder político de uma maioria parlamentar, comandava o sentido decisório da Assembleia Legislativa.

Por outro lado, a ordem jurídica confere ao presidente do Governo Regional funções de chefia administrativa, e isto num duplo sentido:

(i) O presidente do Governo Regional dirige o funcionamento do Governo no exercício da função administrativa regional, excluindo aqui a intervenção no âmbito da direção política, coordenando e orientando os restantes membros do Governo Regional nos respetivos domínios do agir administrativo.

(ii) O presidente do Governo Regional pode também administrar e gerir, igualmente numa posição de chefia, os serviços administrativos integrados na presidência do governo, tal como pode chamar a si a gestão de determinados dossiers administrativos, sendo os termos definidos pelo regulamento referente à organização e ao funcionamento do Governo, sem prejuízo de também poder acumular a presidência com a gestão de qualquer outro departamento regional.

O Presidente do Governo Regional exerce ainda, por via constitucional e estatutária, funções de representação, que envolvem as duas principais faculdades seguintes: (i) representa o Governo Regional e a própria Região Autónoma junto dos restantes órgãos e instituições, garantindo a expressão da vontade dos órgãos de Governo próprio da Região Autónoma; (ii) protagoniza a responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa, o que significa que: (a) o presidente do Governo Regional deve comparecer perante o plenário da Assembleia Legislativa tratando-se de debates sobre o Governo e de interpelações ao Governo sobre assuntos de política regional; (b) O presidente do Governo Regional deve comparecer junto da Assembleia Legislativa se for desencadeada uma moção de censura ou solicitada uma moção de confiança.

Compete ao presidente do Governo Regional, por último, o exercício de funções de controlo, o que se traduz na legitimidade processual ativa para, nos termos do art. 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, solicitar junto do Tribunal Constitucional, a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade, com força obrigatória geral, de quaisquer normas com fundamento em violação dos direitos das regiões autónomas ou do seu Estatuto Político-Administrativo.

 

Termo e suspensão de funções

Todas as situações que impliquem a demissão do Governo envolvem o correlativo termo de funções do presidente do Governo Regional. Mostra-se possível recortar, por conseguinte, quatro diferentes grupos de causas de termo de funções do presidente do Governo Regional: (i) causas decorrentes da responsabilidade do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa: não aprovação (ou rejeição) do programa do Governo; não aprovação (ou rejeição) de uma moção de confiança; aprovação de uma moção de censura; (ii) um ato voluntário do próprio presidente do Governo Regional: o pedido de demissão ou exoneração, que se encontra todavia dependente de aceitação do Representante da República, sem prejuízo do princípio geral da renunciabilidade aos cargos públicos; (iii) uma causa resultante da intervenção do Presidente da República: a dissolução da Assembleia Legislativa; (iv) causas alheias à vontade de qualquer um destes intervenientes: início de nova legislatura; morte do presidente do Governo Regional; impossibilidade física duradoura (sem ser necessário que seja permanente) do presidente do Governo Regional; condenação definitiva do presidente do Governo Regional, por crime de responsabilidade cometido no exercício das suas funções (lei n.º 34/87, de 16 de julho, art. 31.º).

Note-se que, salvo em casos da sua morte ou impossibilidade física duradoura, o efetivo termo de funções do presidente do Governo Regional coincide, por razões decorrentes do princípio da continuidade dos serviços públicos, com a tomada de posse do novo presidente do Governo Regional.

No caso, porém, de demissão forçada por condenação criminal, o presidente do Governo Regional passa imediatamente a estar impedido de continuar a exercer funções, procedendo-se, até à nomeação e posse de um novo presidente do Governo Regional, à sua rápida substituição, nos termos definidos pelo art. 73.º do Estatuto Político-Administrativo.

Se, ao contrário do anterior cenário, que pressupunha a condenação definitiva, estiver apenas em causa um procedimento criminal movido contra o presidente do Governo Regional, tendo ele sido acusado definitivamente, o art. 64.º do Estatuto Político-Administrativo determina que seja sempre necessária a intervenção da Assembleia Legislativa para decidir da sua suspensão. Há aqui a diferenciar, no entanto, dois cenários:

(i) se se tratar de crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos, uma vez que a Assembleia Legislativa se encontra obrigada a decidir pela suspensão, o presidente do Governo Regional é substituído, se não apresentar a sua demissão;

(ii) se não estiver em causa um crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos, a Assembleia Legislativa é livre de decidir se haverá ou não suspensão do presidente do Governo Regional; se a Assembleia Legislativa decidir pela suspensão, aplica-se o que se acabou de referir na alínea (i); se, pelo contrário, a Assembleia Legislativa decidiu pela não suspensão, entendemos que há a diferenciar ainda duas hipóteses:

(a) se estiver em causa uma acusação por crime praticado no exercício de funções públicas e por causa desse exercício, o presidente do Governo Regional deve considerar-se, por uma questão de ética constitucional e dignidade do cargo, impedido de continuar a exercer funções, procedendo-se à sua substituição;

(b) se não estivermos diante de uma acusação por crime praticado no exercício de funções públicas e por causa desse exercício, o presidente do Governo Regional não se encontra eticamente obrigado a considerar-se impedido temporariamente de exercer funções.

 

Paulo Otero

(atualizado a 03.02.2017)

Bibliog.: AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, I, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006; CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, II, 4.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2010; MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui, Constituição Portuguesa Anotada, III, Coimbra, Coimbra Editora, 2007; OTERO, Paulo, Direito Constitucional Português, II, Coimbra, Almedina, 2010; Id., “Sistema de Governo e Controlo da Actividade Regional: Vantagens e Defeitos das Soluções em Vigor, Direito e Justiça, vol. x, t. 1.º, 1996, pp. 79-90.

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